ΣτΕ 193/2022 Ολομέλεια

Πρόεδρος: Δ. Σκαλτσούνης.
Εισηγήτρια: Στ. Κτιστάκη, Σύμβουλος.
Δικηγόροι: Ηλ. Θεοδωράτος Ευ. Σκαλτσά (Σύμβ. ΝΣΚ), Δημ. Αναστασόπουλος (Σύμβ. ΝΣΚ).

Με το άρθ. 103 § 7 Συντ. κατοχυρώνονται οι αρχές της αξιοκρατίας και της διαφάνειας κατά τον διορισμό των δημόσιων υπαλλήλων. Εφόσον πρόκειται για πρόσληψη προσωπικού προς αντιμετώπιση πρόσκαιρων ή απρόβλεπτων και επειγουσών αναγκών, η διάρκεια και οι όροι των σχέσεων ορισμένου χρόνου πρέπει να καθορίζονται σαφώς από τον νόμο, ώστε με τη σύναψή τους να καλύπτονται ανάγκες που έχουν πραγματικά πρόσκαιρο ή απρόβλεπτο και επείγοντα χαρακτήρα και να αποτρέπεται η κατάχρηση των σχέσεων αυτών για την κάλυψη πάγιων αναγκών, αποκλειομένης πάντως σε κάθε περίπτωση της δυνατότητας να μονιμοποιηθεί διά νόμου το προσωπικό αυτό ή να μετατραπούν οι οικείες σχέσεις ορισμένου χρόνου σε σχέσεις αόριστου χρόνου.
Η αρχή της αξιοκρατίας υπαγορεύει, η πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και αξιώματα να γίνεται με κριτήρια που συνάπτονται με την προσωπική αξία και ικανότητα των ενδιαφερομένων για την κατάληψή τους.
Από τη συνταγματική αρχή της ισότητας δεν προκύπτει υποχρέωση του νομοθέτη, όταν προκηρύσσει την πλήρωση θέσεων δημοσίων υπαλλήλων, να προβλέπει την πλήρωση ορισμένου ποσοστού των προκηρυσσόμενων θέσεων αποκλειστικά από υποψηφίους που δεν διαθέτουν εργασιακή εμπειρία.
Με τις διατάξεις του άρθ. 17 § 1 ν. 4571/2018, με τις οποίες ορίζεται ότι η αποκτηθείσα από το επικουρικό νοσηλευτικό και λοιπό προσωπικό που υπηρετεί ή υπηρέτησε σε φορείς παροχής υπηρεσιών υγείας, ειδική εμπειρία λαμβάνεται υπόψη και μοριοδοτείται αυξημένα για το σύνολο των θέσεων που προκηρύσσονται, παραβιάζεται η συνταγματική αρχή της ισότητας.

9. Όπως έχει κριθεί (βλ. ΣτΕ Ολ. 3595/2008, 527/2015) με την § 7 του άρθρου 103 του Συντάγματος κατοχυρώνονται οι αρχές της αξιοκρατίας και της διαφάνειας κατά τον διορισμό των δημόσιων υπαλλήλων, οι οποίες συνάγονται, καταρχήν, και από τις γενικότερες διατάξεις της § 1 του ίδιου άρθρου και αποτελούν ειδικότερη έκφραση της συνταγματικής αρχής της ισότητας και του δικαιώματος ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας και συμμετοχής στην οικονομική ζωή της χώρας (άρθρα 4 § 1 και 5 § 1 Συντάγματος). Ειδικότερα, η πρόσληψη υπαλλήλων: α) γίνεται με δύο τρόπους, είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια και β) υπάγεται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής. Ο έλεγχος μπορεί είτε να είναι πλήρης, είτε να αφορά τη νομιμότητα της διαδικασίας του διαγωνισμού ή της επιλογής και να περιλαμβάνει τον έλεγχο νομιμότητας της πράξης με την οποία τελειούται η οικεία, κατά περίπτωση, διαδικασία· μέσω δε αυτού, ενόψει της φύσης της διαδικασίας ως σύνθετης διοικητικής ενέργειας, ελέγχεται η νομιμότητα και των προηγούμενων σταδίων αυτής. Εξάλλου, όπως έχει κριθεί (βλ. ΣτΕ 1882-1883/2017 7μ.), ως εξαίρεση στον κανόνα της στελέχωσης της δημόσιας διοίκησης με μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους, οι ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις παρέχουν τη δυνατότητα σύναψης σχέσεων ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου, η οποία τελεί υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Εφόσον, ειδικότερα, πρόκειται για την πρόσληψη προσωπικού προς αντιμετώπιση πρόσκαιρων ή απρόβλεπτων και επειγουσών αναγκών, η διάρκεια και οι όροι των σχέσεων ορισμένου χρόνου πρέπει να καθορίζονται σαφώς από τον νόμο, ώστε με τη σύναψή τους να καλύπτονται ανάγκες που έχουν πραγματικά πρόσκαιρο ή απρόβλεπτο και επείγοντα χαρακτήρα και να αποτρέπεται η κατάχρηση των σχέσεων αυτών για την κάλυψη παγίων αναγκών, αποκλειομένης πάντως σε κάθε περίπτωση της δυνατότητας να μονιμοποιηθεί διά νόμου το προσωπικό αυτό ή να μετατραπούν οι οικείες σχέσεις ορισμένου χρόνου σε σχέσεις αορίστου χρόνου (πρβλ. Π.Ε. 85/2012 Ολ.).

10. Περαιτέρω, οι αρχές της ισότητας και της ίσης πρόσβασης στις δημόσιες θέσεις, τις οποίες καθιερώνει το άρθρο 4 §§ 1 και 4 του Συντάγματος, αποτελούν συνταγματικό κανόνα που επιβάλλει την ομοιόμορφη μεταχείριση των προσώπων που τελούν υπό τις αυτές ή παρόμοιες συνθήκες. Ο κανόνας αυτός δεσμεύει τα συντεταγμένα όργανα της Πολιτείας και ειδικότερα, τόσο τον κοινό νομοθέτη, όσο και την Διοίκηση όταν θεσπίζει κανονιστικές ρυθμίσεις. Η παραβίαση των συνταγματικών αυτών αρχών ελέγχεται δικαστικώς, ώστε να διασφαλίζεται η πραγμάτωση του κράτους δικαίου και η ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας εκάστου με ίσους όρους. Κατά τον δικαστικό αυτόν έλεγχο, που είναι έλεγχος ορίων και όχι της ορθότητας των νομοθετικών επιλογών, αναγνωρίζεται στον νομοθέτη (κοινό ή κανονιστικό) η ευχέρεια να ρυθμίζει με ενιαίο ή με διαφορετικό τρόπο τις ποικίλες προσωπικές ή πραγματικές καταστάσεις και σχέσεις, λαμβάνοντας υπόψη τις υφιστάμενες κοινωνικές, οικονομικές, επαγγελματικές ή άλλες συνθήκες, που συνδέονται με κάθε μία από τις καταστάσεις ή σχέσεις αυτές, με βάση γενικά και αντικειμενικά κριτήρια, που βρίσκονται σε συνάφεια προς το αντικείμενο της σχετικής ρύθμισης. Πρέπει, όμως, η επιλεγόμενη ρύθμιση να κινείται μέσα στα όρια που διαγράφονται από την αρχή της ισότητας, τα οποία αποκλείουν τόσο την έκδηλα άνιση μεταχείριση, με τη μορφή της εισαγωγής καθαρά χαριστικού μέτρου μη συνδεόμενου προς αξιολογικά κριτήρια ή της επιβολής αδικαιολόγητης επιβάρυνσης, όσο και την αυθαίρετη εξομοίωση διαφορετικών καταστάσεων ή την ενιαία μεταχείριση προσώπων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες, με βάση όλως τυπικά ή συμπτωματικά ή άσχετα μεταξύ τους κριτήρια (βλ. ΣτΕ Ολ. 1252-1253/2003, 2396/2004, 986-988/2014, 711/2017, 1757-1758/2019, ΣτΕ 2462/2010 7μ. ΣτΕ 2756/2011, 1205/2015, 901-902/2020 κ.ά.). Περαιτέρω, η αρχή της αξιοκρατίας, η οποία απορρέει από το άρθρο 5 § 1 του Συντάγματος, υπαγορεύει, η πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και αξιώματα να γίνεται με κριτήρια που συνάπτονται με την προσωπική αξία και ικανότητα των ενδιαφερομένων για την κατάληψή τους. Τέλος, ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να καθορίζει το ειδικότερο ουσιαστικό περιεχόμενο των ανωτέρω κριτηρίων, έχοντας την ευχέρεια, εφόσον κατά την κρίση του εξυπηρετείται το δημόσιο συμφέρον, ακόμη και να μεταβάλλει προϊσχύοντες κανόνες δικαίου, αδιαφόρως αν θίγονται δικαιώματα, συμφέροντα ή προσδοκίες στηριζόμενα σε αυτούς, αρκεί η επιχειρούμενη ρύθμιση να χωρεί κατά τρόπο απρόσωπο και αντικειμενικό (βλ. ΣτΕ Ολ. 2151, 3373/2015, 711/2017, ΣτΕ 1277/2018, 1738/2019 κ.ά.). Εξάλλου, από την ως άνω συνταγματική αρχή της ισότητας δεν προκύπτει υποχρέωση του νομοθέτη και, κατ’ εξουσιοδότησή του, της κανονιστικώς δρώσας Διοίκησης, όταν προκηρύσσει την πλήρωση θέσεων δημοσίων υπαλλήλων, να προβλέπει την πλήρωση ορισμένου ποσοστού των προκηρυσσόμενων θέσεων αποκλειστικά από υποψηφίους που δεν διαθέτουν εργασιακή εμπειρία. Το ζήτημα αυτό ανάγεται στην ευχέρεια του νομοθέτη, ο οποίος, εκτιμώντας τις ανάγκες στελέχωσης των υπηρεσιών του δημόσιου τομέα, είναι καταρχήν ελεύθερος να θεσπίσει τα κατά την κρίση του καταλληλότερα κριτήρια επιλογής, μεταξύ των οποίων και η προϋπηρεσία σε ανάλογες θέσεις, κινούμενος, πάντως, εντός των πλαισίων που διαγράφει η συνταγματική αρχή της ισότητας.

11. Ενόψει των εκτεθέντων στην προηγούμενη σκέψη, με τις διατάξεις του άρθρου 17 § 1 του ν. 4571/2018, με τις οποίες ορίζεται ότι η αποκτηθείσα από το επικουρικό νοσηλευτικό και λοιπό προσωπικό που υπηρετεί ή υπηρέτησε σε φορείς παροχής υπηρεσιών υγείας, κατά τα οριζόμενα στις παραγράφους 1 έως 8 του άρθρου 10 του ν. 3329/2005, «ειδική εμπειρία» λαμβάνεται υπόψη και μοριοδοτείται αυξημένα για το σύνολο των θέσεων που προκηρύσσονται, παραβιάζεται η συνταγματική αρχή της ισότητας. Και τούτο διότι, εφόσον με τις διατάξεις του νόμου αυτού δεν καταργήθηκε, ειδικά για τη κάλυψη των θέσεων νοσηλευτικού και λοιπού προσωπικού, η διάταξη του άρθρου 18 § 2 περ. Β΄ υποπερ. α΄ του ν. 2190/1994, με τη δε προσβαλλόμενη προκήρυξη, κατ’ εφαρμογή της τελευταίας αυτής διάταξης, προβλέφθηκε η πλήρωση δύο κατηγοριών θέσεων, για υποψηφίους με ή χωρίς εμπειρία, κατ’ εφαρμογή της αρχής της ισότητας ευκαιριών δεν πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για τις θέσεις, για τις οποίες η εμπειρία δεν αποτελεί μοριοδοτούμενο κριτήριο, κανενός είδους εργασιακή εμπειρία· διαφορετικά, η Διοίκηση προβαίνει σε ανεπίτρεπτη ένταξη στην ανωτέρω κατηγορία θέσεων, για τις οποίες η εμπειρία δεν αποτελεί μοριοδοτούμενο κριτήριο, ανόμοιων κατηγοριών υποψηφίων, προσδίδοντας, κατά παράβαση της αρχής της ισότητας, εξ αρχής αθέμιτο πλεονέκτημα σε υποψηφίους οι οποίοι μοριοδοτούνται για κριτήριο κατάταξης το οποίο δεν λαμβάνεται υπόψη για τη συγκεκριμένη κατηγορία θέσεων, με αποτέλεσμα οι θέσεις αυτές μόνον κατ’ όνομα να προορίζονται για υποψηφίους χωρίς εμπειρία, εφόσον καταργείται το δικαίωμα των εχόντων τα τυπικά προσόντα αλλά μη εχόντων εμπειρία, όπως η αιτούσα, σε ίσες ευκαιρίες πρόσληψης, χωρίς τούτο να υπαγορεύεται από λόγους δημόσιου συμφέροντος, αλλά με μόνο σκοπό την επαγγελματική αποκατάσταση της ανωτέρω προνομιακής κατηγορίας υποψηφίων. Τούτο δε επιρρωνύεται και από τους προσκομισθέντες προαποδεικτικώς από την αιτούσα οριστικούς πίνακες κατάταξης σε θέσεις δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης χωρίς εμπειρία της επίμαχης προκήρυξης (2Κ/2019), στους οποίους η καταταγείσα –με σειρά προτεραιότητας– πρώτη έλαβε συνολικά 2309 μόρια εκ των οποίων 1140 ως «ειδική εμπειρία», ενώ η αιτούσα, που δεν διέθετε εμπειρία κατετάγη 97η και μη επιτυχούσα, έχοντας όμως συγκεντρώσει 1390 μόρια. Επομένως, ο προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως, κατά τον οποίο η διάταξη του άρθρου 16 § 1 εδ. β΄ του ν. 4551/2018, όπως ισχύει μετά την προσθήκη εδαφίων με το άρθρο 17 § 1 του ν. 4571/2018, καθώς και οι αντίστοιχες διατάξεις του κεφαλαίου Γ΄ της προσβαλλόμενης προκήρυξης, σύμφωνα με τις οποίες η «ειδική εμπειρία» όσων υπηρέτησαν ως επικουρικό προσωπικό σε νοσοκομεία του ΕΣΥ, μονάδες ΠΕΔΥ και Κέντρα Υγείας λαμβάνεται υπόψη και για τις θέσεις για τις οποίες η εμπειρία δεν λαμβάνεται υπόψη, αντίκειται στη συνταγματική αρχή της ισότητας, προβάλλεται βασίμως και, ως εκ τούτου, η προσβαλλόμενη προκήρυξη είναι, κατά το μέρος αυτό, ακυρωτέα, ως εκδοθείσα κατ’ εξουσιοδότηση της ως άνω αντισυνταγματικής διάταξης του άρθρου 16 § 1 του ν. 4551/2018, όπως ισχύει.

12. Ο Αντιπρόεδρος Ι. Γράβαρης, διατύπωσε την ακόλουθη γνώμη: Η ευχέρεια του κοινού νομοθέτη να θεσπίζει κανόνες οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης και πλήρωσης θέσεων δημοσίων υπαλλήλων οριοθετείται από κανόνες δικαίου υπερκείμενης βαθμίδας, μεταξύ των οποίων οι συνταγματικές αρχές της ισότητας και της ίσης πρόσβασης στις δημόσιες θέσεις (άρθ. 4 §§ 1 και 4 Συντ.), της αξιοκρατίας και της διαφάνειας κατά τον διορισμό των δημοσίων υπαλλήλων (άρθρα 103 §§ 1 και 7 Συντ.), και της ορθολογικής οργάνωσης των δημοσίων υπηρεσιών (της απορρέουσας από την αρχή του κράτους δικαίου και τη δημοκρατική αρχή). Καθώς και την υπηρετούσα τις ως άνω αρχές ρητή συνταγματική απαγόρευση της μονιμοποίησης προσωπικού του δημόσιου τομέα που προσλαμβάνεται με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου (§§ 7 και 8 άρθρου 103 Συντ., όπως τέθηκαν με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής, Α΄ 84). Την τήρηση των συνταγματικών αυτών κανόνων ελέγχουν τα αρμόδια δικαστήρια κατά την επίλυση των σχετικών διαφορών (άρθρο 87 παρ. 2 Συντ). Ο έλεγχος αυτός είναι, κατά τα προεκτεθέντα, έλεγχος των νομικών ορίων των νομοθετικών επιλογών και όχι έλεγχος της ουσιαστικής τους ορθότητας˙ προκειμένου δε να ασκείται αποτελεσματικά αλλά και μέσα στα δικά του όρια, οφείλει να αναζητεί τον σκοπό των σχετικών ρυθμίσεων, όπως, αντιστοίχως, ο νομοθέτης υποχρεούται τεκμηριωμένα να τον αναδεικνύει (βλ. και άρθρο 74 Συντ.)˙ για να μπορεί να κριθεί αν όντως οι ελεγχόμενες ρυθμίσεις εισάγονται με κριτήρια δημοσίου συμφέροντος και είναι συνταγματικά επιτρεπτές. Ενόσω δε ο σκοπός αυτός δεν αναδεικνύεται από τον ίδιο τον νομοθέτη, ή δεν προκύπτει καταδήλως από τη φύση των ρυθμίσεων και την κοινή πείρα, δεν μπορεί η έλλειψη να υποκατασταθεί από εκτιμήσεις του δικαστή. Εν προκειμένω, με τις προπαρατεθείσες διατάξεις του νόμου (17 § 1 ν. 4571/2018 και 18 § 2 υποπερ. Α ν. 2190/1994) και της προσβαλλόμενης, κατ’ εφαρμογή τους εκδοθείσας προκήρυξης, ο νομοθέτης, από την άποψη της απαίτησης εμπειρίας ως προσόντος επιλογής, προέβλεψε, όπως είχε, κατ’ αρχήν, την ευχέρεια, δύο κατηγορίες θέσεων, δυνάμενες, αντιστοίχως, να πληρωθούν από υποψηφίους με ή χωρίς εμπειρία. Με το δεδομένο όμως αυτό, το να θεσπισθεί για τη δεύτερη αυτή κατηγορία, τη χωρίς απαίτηση εμπειρίας, ως μοριοδοτούμενο προσόν η κατά την επίδικη ρύθμιση ως άνω «ειδική εμπειρία» των υποψηφίων που έχουν υπηρετήσει ως επικουρικό προσωπικό του άρθρου 10 του ν. 3329/2005 σε φορείς του Υπουργείου Υγείας, ούτε συνεπές εμφανίζεται καθεαυτό με τη βασική διάκριση του νομοθέτη ούτε αναδεικνύονται από τις σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες λόγοι δημοσίου συμφέροντος που να το δικαιολογούν˙ χωρίς να αρκεί προς τούτο η όλως γενική αναφορά στην οικεία αιτιολογική έκθεση περί της ανάγκης της εμπειρίας των συγκεκριμένων υποψηφίων ως εκ της ιδιαίτερης «εξοικείωσής» τους με τη δημόσια υγεία, αφενός μεν γιατί, κατά τα προεκτεθέντα, πρόκειται για θέσεις τις οποίες ο ίδιος ο νομοθέτης τις θέσπισε ως μη χρήζουσες εμπειρίας, αφετέρου δε γιατί τέτοια πάντως εμπειρία, έτσι γενικά προβλεπόμενη, θα μπορούσαν να έχουν και υποψήφιοι με άλλης κατηγορίας προϋπηρεσία, και μάλιστα οι έχοντες υπηρετήσει σε δημόσιους φορείς υγείας. Με τα δεδομένα αυτά, η επίδικη ρύθμιση, μη εξηγούμενη από λόγους δημοσίου συμφέροντος, αλλ’ αντιθέτως, εμφανίζοντας αντίφαση με το σύστημα κανόνων στο οποίο εντάσσεται, εισάγει αδικαιολόγητο προνόμιο για την κατάληψη θέσεων δημοσίων υπαλλήλων και, συνεπώς, παρίσταται αντίθετη στις προμνημονευθείσες συνταγματικές αρχές και είναι, ως εκ τούτου, ανίσχυρη˙ στον βαθμό δε που η έκταση της εν λόγω αδικαιολόγητης μοριοδότησης είναι, κατά τα ήδη εκτεθέντα, τέτοια ώστε να καθίσταται αποφασιστική για τον διορισμό των ανωτέρω υποψηφίων, που αποτελούσαν προσωπικό του δημόσιου τομέα με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου κατά την έννοια των ως άνω διατάξεων του άρθρου 107 §§ 7 και 8 του Συντάγματος, η επίδικη ρύθμιση απολήγει σε περιγραφή και των εν λόγω διατάξεων και είναι ανίσχυρη και για τον λόγο αυτό.