289Ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 εδ. β) Σ εναρμονισμένη με το Δίκαιο της ΕΕ, ενόψει της εγκατάστασης παραρτημάτων αλλοδαπών μη κρατικών πανεπιστημίων

Αντώνης Μανιτάκης[*]

290ΤΕΘΗΚΕ ΣΤΟΝ ΔΗΜΟΣΙΟ ΔΙΑΛΟΓΟ, μετά τις προγραμματικές εξαγγελίες της Κυβέρνησης, το ερώτημα εάν είναι συμβατή με το ελληνικό Σύνταγμα η εγκατάσταση στην ελληνική επικράτεια παραρτήματος πανεπιστημιακού ιδρύματος, που έχει τη νομική και ακαδημαϊκή του έδρα σε άλλη χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και που έχει οργανωθεί και λειτουργεί σύμφωνα με τις πρόνοιες της πανεπιστημιακής νομοθεσίας της χώρας αυτής.

Σε συνάρτηση με το παραπάνω ερώτημα ανέκυψε και το ζήτημα, αν η ενδεχόμενη σύναψη διεθνούς εκπαιδευτικής συμφωνίας μεταξύ Ελλάδος και χώρας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που υπερισχύει της ελληνικής νομοθεσίας για την Ανώτατη Εκπαίδευση και προβλέπει τη δυνατότητα αμοιβαίας εγκατάστασης και λειτουργίας μη κρατικών παραρτημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης μεταξύ των δύο χωρών, συγκρούεται με το άρθρο 16 παρ. 5 και 8, εδ. β Σ.

Τα ζητήματα αυτά απαιτούν ενδελεχή ερμηνευτική προσέγγιση της σχετικής συνταγματικής απαγόρευσης ίδρυσης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης από ιδιώτες, η οποία ως περιοριστική διάταξη της ακαδημαϊκής ελευθερίας απαιτεί, πρώτον, ερμηνεία συσταλτική και δεύτερον, ερμηνεία του Συντάγματος σύμφωνη με το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Γύρω από αυτούς τους δύο ερμηνευτικούς άξονες κινείται η μελέτη που ακολουθεί, η οποία αφορά ένα καίριο και σφόδρα αντιλεγόμενο για την παιδεία μας θέμα, εκείνο της ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων, που έχει απασχολήσει εκτενώς και τις τρείς προηγούμενες αναθεωρήσεις του Συντάγματος, εκείνη του 2001, ιδίως του 2008 και του 2019.

H επιταγή της συσταλτικής ερμηνείας του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 εδ. β Σ.

1. Η διάταξη του άρθρου 16 παρ. 8 εδ. β Σ, «απαγορεύει», ως γνωστόν, ρητά και απερίφραστα, τη «σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες». Η γραμματική και ιστορική ερμηνεία της διάταξης, όπως άλλωστε προκύπτει και από τη σχετική νομολογία και θεωρία, δεν αφήνει και πολλές αμφιβολίες, ως προς το γραμματικό νόημά της. Πρόκειται για μια γενική και απόλυτη συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης στην ελληνική επικράτεια πανεπιστημιακών Σχολών ανώτατης εκπαίδευσης ιδιωτικού χαρακτήρα.

291Η παραπάνω συνταγματική διάταξη τελεί, άλλωστε, και σε ερμηνευτική αρμονία και με τη διάταξη του ίδιου άρθρου 16 παρ. 5, που επιτάσσει, και αυτή ρητά, «την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου». Οι δύο αυτές διατάξεις θα πρέπει επομένως να ερμηνεύονται συνδυαστικά, όπως άλλωστε συμβαίνει στην πράξη, παγίως, από τη νομολογία και θεωρία.

Οι κρινόμενες διατάξεις ( 16 παρ. 5 και 8 εδ. β Σ) εισάγουν, χωρίς αμφιβολία, μια ρητή εξαίρεση από τον «γενικό κανόνα» της συνταγματικής διάταξης του άρθρου 16 παρ. 1Σ., που καθιερώνει, ως θεμελιώδη συνταγματική αρχή, «την ελευθερία της τέχνης, της επιστήμης, της έρευνας και της διδασκαλίας». Υπόκεινται άρα και πρέπει να υπόκεινται, ως εξαιρετικές, σε σχέση με έναν γενικό επιτρεπτικό κανόνα, σε στενή ή συσταλτική ερμηνεία.

Το αντίθετο συμβαίνει, βέβαια, και πρέπει να συμβαίνει με τον συνταγματικό κανόνα των ελευθεριών της παιδείας, της επιστήμης, της εκπαίδευσης και διδασκαλίας, που ως θεμελιώδεις και ανεπιφύλακτες νομοθετικά, θα πρέπει να ερμηνεύονται, διασταλτικά. (Φ. ΣΠΥΡΟΠΟΥΛΟΣ, Ερμηνεία του Συντάγματος, Αντ. Σάκκουλας, 1999, σ. 91-93). Όπως ακριβώς συμβαίνει με όλες τις συνταγματικές ελευθερίες, οι οποίες θεωρούνται και αντιμετωπίζονται και ως συνταγματικές αρχές με πρώτη και καλύτερη την συνταγματικής αρχή του σεβασμού της αξίας του ανθρώπου, ως ελεύθερου προσώπου και της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας του καθένα, (άρθρα 2 παρ. 1Σ και 5 παρ. 1Σ), καθώς και με τις ελευθερίες που συνδέονται ή προϋποθέτουν την ελεύθερη διάδοση των ιδεών (άρθρο 14Σ) και την ελευθερία της διδασκαλίας, της έρευνας και της επιστήμης (άρθρο 16 Σ).

Όταν επομένως, ανακύπτει ερμηνευτική αμφιβολία, ως προς το νόημά τους ή της έκτασης του πεδίου της εφαρμογής τους, όπως συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση με την απαγόρευση ίδρυσης ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος από ιδιώτες, τότε ο συνταγματικός περιορισμός που εισάγεται στην ελευθερία ίδρυσης ή εγκατάστασης σχολών από ιδιώτες ερμηνεύεται και πρέπει να ερμηνεύεται, εν αμφιβολία, υπέρ της ελευθερίας και όχι βέβαια υπέρ της διεύρυνσης του περιορισμού. (in dubio pro libertate: Φ. ΣΠΥΡΟΠΟΥΛΟΣ, Ερμηνεία του Συντάγματος, σ. 172)..

Αν προχωρούσαμε, εξάλλου, σε μια γραμματική ερμηνεία της επίμαχης διάταξης θα ανακαλύπταμε και μια φραστική παραδρομή, ένα lapsus: η ρητή απαγόρευση που εισάγεται αφορά, κατά γράμμα, τη σύσταση σχολών και όχι την εγκατάσταση πανεπιστημιακών ιδρυμάτων, ως παραρτημάτων, πανεπιστημίων άλλης χώρας. – Γεννάται δηλαδή το ερώτημα αν στην απαγόρευση ίδρυσης θα πρέπει να συμπεριληφθεί νοηματικά και η εγκατάσταση παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων, κρατικών ή μη κρατικών.

Η ερμηνευτική προσέγγιση, πάντως, της κρινόμενης απαγόρευσης, που επικράτησε στη νομολογία και θεωρία, ήταν, παραδόξως η διασταλτική, αντί της συσταλτικής, παρόλο που καθιέρωνε περιορισμό. Η παντοκρατορία της βρέθηκε ωστόσο αντιμέτωπη, 292μερικές δεκαετίες μετά τη συνταγματική καθιέρωσή της, τόσο με τις θεμελιώδεις οικονομικές ελευθερίες της ευρωπαϊκής ένωσης, την ελεύθερη εγκατάσταση και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, όσο και με μια συνταγματική πραγματικότητα, με ένα πραγματικό σύνταγμα, που διαρκώς πλάθονταν, ως προς το νόημά του, κατά την εφαρμογή και ερμηνεία του τυπικού συντάγματος και από τη νομοθετική και τη συνταγματική πρακτική. Η συνταγματική πραγματικότητα εξελισσόταν, ερήμην της απαγόρευσης του τυπικού Συντάγματος, έχοντας ενσωματώσει π.χ. την κοινωνική πραγματικότητα των διάσπαρτων και πολυπληθών ιδιωτικών κολλεγίων, παρακάμπτοντας έτσι, «νομότυπα», τη συνταγματική απαγόρευση εγκατάστασης ιδιωτικών σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.

Ο πολλαπλασιασμός των ιδιωτικών κολλεγίων και ο ερμηνευτικός συνταγματικός στρουθοκαμηλισμός.

2. Είναι γεγονός ότι μια πληθώρα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων έχει κατακλύσει τη χώρα με τα επονομαζόμενα Colleges, που λειτουργούσαν και λειτουργούν στη ελληνική επικράτεια με σύμβαση δικαιό-χρησης ή παραχώρηση πιστοποίησης, ως εταιρίες ιδιωτικές, που παρέχουν υπηρεσίες πανεπιστημιακής εκπαίδευσης και απονέμουν πτυχία.

Ως γνωστόν, σε συμμόρφωση προς την Οδηγία 2005/36/ΕΚ & Συμβουλίου, ο νομοθέτης (ν. 3696/2008) «νομιμοποίησε» τους φορείς της άτυπης μεταλυκειακής εκπαίδευσης, που λειτουργούσαν έως τότε ως «εργαστήρια ελευθέρων σπουδών». Ο νόμος αυτός προέβλεψε ότι τα ιδιωτικά κολλέγια μπορούσαν να συνάπτουν συμβάσεις πιστοποίησης (validation ή franchising), δικαιό-χρησης με ξένα πανεπιστήμια και να χορηγούν διπλώματα σε φοιτητές, που συμπληρώνουν επιτυχώς προπτυχιακές σπουδές τριετούς τουλάχιστον διάρκειας ή και μεταπτυχιακές.

Η αναγνώριση των διπλωμάτων που απονέμουν τα ιδιωτικά κολλέγια στηρίχτηκε στη διάκριση της επαγγελματικής από τη γενική εκπαίδευση, την οποία καθιερώνει από παλιά το ενωσιακό δίκαιο (βλ. τα άρθρα 166 και 165 ΣΛΕΕ αντιστοίχως). Μέσω της αναγνώρισης της επαγγελματικής και μόνον ισοδυναμίας των διπλωμάτων (και όχι της ακαδημαϊκής), «διασώθηκε», όπως σημειώνει εύστοχα ο Αλιβιζάτος, η απαγόρευση εγκατάστασης ιδιωτικών πανεπιστημίων του άρθρου 16Σ[1].

Το ενωσιακό δίκαιο επιβάλλει, πάντως, την αμοιβαία αναγνώριση διπλωμάτων για λόγους διευκόλυνσης της άσκησης ενός επαγγέλματος και πρόσβασης στην αγορά εργασίας. (Οδηγίες 89/48/ΕΟΚ, 92/51/ΕΟΚ και 99/42/ΕΟ, οι οποίες είχαν προηγηθεί της ισχύουσας 2932005/36). Το ίδιο ισχύει και για τα Κολλέγια που έχουν πιστοποιηθεί (accredited) από διεθνείς οργανισμούς πιστοποίησης (Ν. Κ. Αλιβιζάτος, Ιδιωτικά πανεπιστήμια: το κόστος της ατολμίας, ΔτΑ, Νο 77/2018.641).

Η νομολογιακή καθιέρωση της ρύθμισης αυτής του παραγώγου δικαίου συντελέστηκε με την απόφαση C 153/2002 Valentina Neri και European School of Economics του Δικαστηρίου της ΕΕ, η οποία, αφού έκρινε ότι με βάση την οδηγία 89/48, που όριζε ότι η ΕΕ «διευκολύνει την εκ μέρους των Ευρωπαίων πολιτών άσκηση όλων των επαγγελματικών δραστηριοτήτων για τις οποίες απαιτείται, σε ένα κράτος μέλος υποδοχής, εκπαίδευση πέραν της δευτεροβάθμιας, εφόσον διαθέτουν τέτοια διπλώματα, τα οποία τους προετοιμάζουν για τις δραστηριότητες αυτές, και πιστοποιούν τη συμπλήρωση κύκλου σπουδών τουλάχιστον τριών ετών και τα οποία έχουν χορηγηθεί σε άλλο κράτος μέλος». Κρίθηκε έτσι ότι η εκ μέρους των Ευρωπαίων πολιτών άσκηση όλων των επαγγελματικών δραστηριοτήτων για τις οποίες απαιτείται, σε ένα κράτος μέλος υποδοχής, εκπαίδευση πέραν της δευτεροβάθμιας, εφόσον διαθέτουν διπλώματα τα οποία τους προετοιμάζουν για τις δραστηριότητες αυτές, πιστοποιούν τη συμπλήρωση κύκλου σπουδών τουλάχιστον τριών ετών και τα οποία έχουν χορηγηθεί σε άλλο κράτος μέλος.

Θα πρέπει να σημειωθεί επίσης ότι και πριν από την κατοχύρωση της σχετικής υποχρέωσης από το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο (οδηγίες), το ΔΕΚ (νυν ΔΕΕ) με την απόφαση Βλασσόπουλος κατά Ελλάδας (C-340/89), η οποία αφορούσε το δικηγορικό επάγγελμα, είχε αναγνωρίσει τη σχετική υποχρέωση (αμοιβαίας αναγνώρισης των πτυχίων) των κρατών μελών με απευθείας αναγωγή το πρωτογενές δίκαιο των Συνθηκών (άρθρο 52 Συνθ ΕΟΚ). Όσον δε αφορά τη διάκριση μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής αναγνώρισης ενός τίτλου σπουδών το ΔΕΚ είχε ήδη από το 1977 αποφανθεί ότι «η ακαδημαϊκή αναγνώριση ενός τίτλου μπορεί να εκληφθεί ότι συνεπάγεται την επαγγελματική του αναγνώριση, εφόσον στην αντίθετη περίπτωση η ελευθερία εγκατάστασης του αιτούντος την αναγνώριση δεν θα μπορούσε να πραγματωθεί.» (C-71/76 Tieffry).

Με την απόφαση αυτή Neri του Δικαστηρίου, άνοιξε και για την ελληνική έννομη τάξη ο δρόμος για την αμοιβαία αναγνώριση της ισοδυναμίας διπλωμάτων πανεπιστημιακών σπουδών μεταξύ δύο ομοταγών και ισότιμων πανεπιστημιακών ιδρυμάτων υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Όπερ και εγένετο με τις ΣτΕ 1234/2007, 3065/2007).

Στην απόφαση, πάντως, Neri είχε διευκρινιστεί ότι η «μορφή αυτή επαγγελματικής δραστηριότητας επ’ αμοιβή εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της θεμελιώδους οικονομικής ελευθερίας εγκαταστάσεως, αφού «η επ’ αμοιβή διοργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως είναι μια οικονομική δραστηριότητα η οποία εμπίπτει στο κεφάλαιο της Συνθήκης που αφορά το δικαίωμα εγκαταστάσεως, οσάκις η εν λόγω επαγγελματική δραστηριότητα ασκείται από υπήκοο ενός κράτους μέλους εντός άλλου κράτους- μέλους».

294Πριν καταλήξει στην προηγούμενη σκέψη του το ΔΕΚ είχε ωστόσο φροντίσει να υπενθυμίσει στο σκεπτικό του ότι το άρθρο 43 EK της συνθήκης προβλέπει ότι οι «περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους απαγορεύονται. Η απαγόρευση αυτή εκτείνεται επίσης στους περιορισμούς για την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων ή θυγατρικών εταιριών από τους υπηκόους ενός κράτους μέλους που είναι εγκατεστημένοι στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους». Ακόμη, «η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, καθώς και τη σύσταση και τη διαχείριση επιχειρήσεων, και ιδίως εταιριών κατά την έννοια του άρθρου 48, παράγραφος 2, της συνθήκης ΕΚ».

Το νομολογιακό αυτό προηγούμενο του Δικαστηρίου ανάγκασε και την ελληνική νομολογία να ανοίξει και αυτή ένα ρήγμα στη «διασταλτική» μέχρι τότε ερμηνεία της απαγόρευσης του άρθρου 16 παρ. 8, που ακολουθούσε, και να δεχθεί, με βάση αυτά που νομολογήθηκαν από το ΔΕΚ, ότι η πανεπιστημιακή εκπαίδευση που παρέχεται από πανεπιστημιακά «παραρτήματα» (Collèges) μιας χώρας, που είναι εγκατεστημένα σε άλλη χώρα, και εξοπλίζει τους πτυχιούχους με προσόντα, που τους επιτρέπουν να ασκήσουν ένα επάγγελμα και να έχουν πρόσβαση στην αγορά εργασίας, σε αυτή την περίπτωση, θα πρέπει τα πτυχία που χορηγούνται να θεωρούνται ισοδύναμα, επαγγελματικά, με αυτά της χώρας εγκατάστασης.

Με την αποδοχή όμως της ενωσιακής αυτής νομολογίας, η ελληνική συνταγματική τάξη βρέθηκε μπροστά σε ένα συνταγματικό παράδοξο: να λειτουργούν στην Ελλάδα μια πλειάδα αλλοδαπών πανεπιστημιακών σχολών, που παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης υπό τη νομότυπη κάλυψη ή καλύτερα υπό τον προσχηματικό νομικό μανδύα της δικαιόχρησης. Την ίδια στιγμή που απαγορευόταν και απαγορεύεται «συνταγματικά» η εγκατάστασή τους στην Ελλάδα, ως παραρτημάτων πανεπιστημίων της αλλοδαπής. Επί πλέον, τα απονεμόμενα πτυχία από τα Colleges αναγνωρίζονται ως ισοδύναμα των ελληνικών, τουλάχιστον όσον αφορά την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων, με τα αντίστοιχα πτυχία πανεπιστημίων, ιδιωτικών ή δημόσιων, των χωρών της EE. (Βλ. και άρθρα 168-170 ν. 4635/2019 και άρθρο 50 ν. 4653/2020).

Το περίεργο είναι ακόμη ότι τα ιδιότυπα αυτά πανεπιστημιακά παραρτήματα της αλλοδαπής παρέχουν πανεπιστημιακές υπηρεσίες, με απλή υποβολή φακέλου ότι πληρούνται οι όροι εγκατάστασης της σχετικής νομοθεσίας, χωρίς να υπάγονται στην εποπτεία του κράτους, όπως απαιτεί ρητά το Σύνταγμα για τα ελληνικά πανεπιστήμια, και χωρίς ιδρυματική ή τμηματική αξιολόγηση και πιστοποίηση από την αρμόδια «εθνική αρχή πιστοποίησης της ποιότητας των σπουδών» των προγραμμάτων τους, όπως ισχύει για όλα τα πανεπιστήμια της Ευρώπης και της Κύπρου. Πρόκειται στη πραγματικότητα 295για μια αθέμιτη προνομιακή μεταχείριση, που καλύπτεται από έναν ερμηνευτικό συνταγματικό «στρουθοκαμηλισμό».

Η πλέον όμως προφανής αλλά σιωπηρή ερμηνευτική «υπερκέραση» από τη νομολογία της κρινόμενης συνταγματικής διάταξης, παρόμοια με εκείνη της απαγόρευσης εγκατάστασης παραρτημάτων, πραγματοποιήθηκε με αφορμή τη συνταγματική διάκριση μεταξύ ανωτέρων και ανωτάτων σχολών που προβλέπεται από την διάταξη του άρθρου 16 παρ. 7Σ. Η εν λόγω διάταξη ορίζει ότι «η επαγγελματική και κάθε άλλη ειδική εκπαίδευση παρέχεται από το κράτος και με σχολές ανώτερης βαθμίδας…». Το Συμβούλιο της Επικρατείας παρακάμπτοντας ερμηνευτικά την διάκριση ανώτερης και ανώτατης εκπαίδευσης δέχθηκε το νομοθετικό χαρακτηρισμό των ΤΕΙ ως ΑΕΙ και την κατάταξή τους στην ανώτατη βαθμίδα. Η ανωτατοποίηση των ΤΕΙ συντελέστηκε πλήρως και νομοθετικά, λίγα χρόνια αργότερα, το 2018, με τις συγχωνεύσεις ΤΕΙ και ΑΕΙ. (Ν. ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ, Ιδιωτικά πανεπιστήμια: το κόστος της ατολμίας, ΔτΑ 77/2018.645 = sakkoulas-online)

Το αποτέλεσμα ήταν να βρεθεί η επίμαχη διάταξη της απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων αποψιλωμένη και περικυκλωμένη, χωρίς να το καταλάβει, από μια νομολογία που σταδιακά είχε αρχίσει να χαλαρώνει τα λουριά της, καθώς και από μια επικριτική θεωρία που σφυρηλατούσε με καταιγιστικά πυρά την στενόκαρδη ερμηνεία και εφαρμογή της αναχρονιστικής αυτής διάταξης, προτείνοντας παράλληλα την επείγουσα αναθεώρησή της (ΣΠΥΡΟΣ ΒΛΑΧΟΠΟΥΛΟΣ, Σύνταγμα και μη κρατικά πανεπιστήμια, ΔτΑ, 77/2018, σ. 679-683, και Πόρισμα της 29ης Οκτωβρίου 1990, Επιστημονικής Επιτροπής για το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο για την ίδρυση και λειτουργία στην Ελλάδα μη κρατικών πανεπιστημίων, Εφημ ΔΔ 2/2022, σ. 243-274. Κυρίως την πρωτοποριακή μονογραφία του Νίκου Αλιβιζάτου, με τον εύγλωττο τίτλο, ‘Πέρα από το άρθρο 16, Τα πρίν και τα μετά’, Μεταίχμιο, 2007, στην οποία, αφού ασκείται κριτική στην αναχρονιστική διάταξη του άρθρου 16, αναζητείται μια ερμηνεία πέρα από την στεγνή ρύθμιση της οργάνωσης των πανεπιστημίων με τη μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου).

Τον πολιορκητικό όμως κριό φαίνεται πως κρατούσε τελικά στα χέρια του το ενωσιακό δίκαιο μαζί με τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου του, το οποίο απειλούσε να γκρεμίσει τα τείχη που είχαν υψωθεί, έτοιμο να αλώσει τον ελληνικό συνταγματικό πύργο.

Η εγκατάσταση παραρτημάτων μη κρατικών πανεπιστημίων από άλλο κράτος μέλος της ΕΕ, εφόσον αποτελεί επ’ αμοιβή οικονομική δραστηριότητα, προστατεύεται από την ελευθερία εγκατάστασης και συνεπικουρείται ερμηνευτικά από την ακαδημαϊκή ελευθερία.

3. Το αποφασιστικό πλήγμα στον διάτρητο πλέον κλοιό, που είχε ορθωθεί και έπνιγε την ελευθερία εγκατάστασης και παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών επ’ αμοιβή, το 296επέφερε, απ’ ό,τι φαίνεται, το Δικαστήριο της ΕΕ στην απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020, υπόθεση C-66/18, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας. Το Δικαστήριο με την ιστορική αυτή απόφασή του, αφού υπενθύμισε την απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2003, Neri, C-153/02, (EU:C:2003:614, σκέψη 39), αποφάνθηκε «ότι η επ’ αμοιβή διοργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης αποτελεί οικονομική δραστηριότητα, που εμπίπτει στο κεφάλαιο της Συνθήκης, το οποίο αφορά το δικαίωμα εγκατάστασης, εφόσον ασκείται από υπήκοο ενός κράτους μέλους εντός άλλου κράτους μέλους με τρόπο σταθερό και συνεχή, μέσω κύριας ή δευτερεύουσας εγκατάστασης εντός του τελευταίου αυτού κράτους μέλους». Στη συνέχεια επισήμανε αυτό που προκύπτει από την ελευθερία της εγκατάστασης, ότι επιτρέπεται σε μια εταιρία, που έχει συσταθεί «σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους μέλους όπου έχει την καταστατική έδρα της, να ιδρύσει υποκατάστημα σε άλλο κράτος μέλος», (και απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2017, Polbud - Wykonawstwo, C-106/16, EU:C:2017:804, σκέψη 38).

Για να ολοκληρώσει τον συλλογισμό του το Δικαστήριο αναφέρθηκε στους περιορισμούς που προβλέπει το άρθρο 49, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, που ορίζει ότι, στο πλαίσιο των διατάξεων που περιλαμβάνονται στο κεφάλαιο 2 του τίτλου IV του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, απαγορεύονται οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης των υπηκόων ενός κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Κατά τη νομολογία του μάλιστα θα πρέπει να θεωρείται ως περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης κάθε μέτρο το οποίο απαγορεύει, παρακωλύει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας αυτής (απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2012, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, C-38/10, EU:C:2012:521, σκέψη 26).

Εδώ τελειώνει το σκεπτικό που αφορά την λογική αναγωγή του Δικαστηρίου στην ελευθερία της εγκατάστασης, όπως καθιερώνεται στο πρωτογενές και δευτερογενές δίκαιο της ΕΕ, πριν περάσει σε ένα άλλο κεφάλαιο, σε μια άλλη θεμελιώδη ελευθερία του ενωσιακού δικαίου που κατοχυρώνεται, αυτή, στη Ευρωπαϊκή Χάρτα των Δικαιωμάτων. Το έκανε προκειμένου να κριθεί, αν είναι σύμφωνα με το ευρωπαϊκό δίκαιο εθνικά μέτρα περιοριστικά της ελευθερίας εγκατάστασης αλλοδαπού πανεπιστημιακού εκπαιδευτικού ιδρύματος, όπως θα δούμε αμέσως πιο κάτω.

Η κατοχύρωση από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ της ακαδημαϊκής ελευθερίας και ως ελευθερίας ίδρυσης και εγκατάστασης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και με τη μορφή επιχειρηματικής ελευθερίας.

4. Έτσι, στο δεύτερο μέρος της ίδιας απόφασης C-66/18, 6/10/2020, γίνεται, μια απρόοπτη αλλά αναγκαία και επιβαλλόμενη, αναγωγή του Δικαστηρίου στην ακαδημαϊκή 297ελευθερία, που είναι η φυσική, θεμελιώδης ελευθερία που διέπει τη δομή και λειτουργία των πανεπιστημιακών ιδρυμάτων. Αυτή περικλείει την ελευθερία της εκπαίδευσης, της έρευνας, της αυτονομίας της διοίκησης των ιδρυμάτων, της ελευθερίας οργάνωσης των υποδομών τους, της ελευθερίας της διδασκαλίας των διδασκόντων καθώς και κυρίως την ελευθερία της διάδοσης των ιδεών και των επιστημονικών ανακαλύψεών τους.

Είναι η πρώτη φορά που γίνεται, απ’ όσο γνωρίζω, στον τομέα αυτόν πανηγυρική αναφορά στην ακαδημαϊκή ελευθερία, με αυτήν την αμεσότητα, από τη νομολογία του Δικαστηρίου και συνιστά, πράγματι, βήμα πρωτοποριακό για δύο κυρίως λόγους: πρώτον, διότι το άρθρο 14 περίοδος 3 της Ευρωπαϊκής Χάρτας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, συμπλέει και συναντιέται εδώ, θεσμικά και ερμηνευτικά, με την ακαδημαϊκή ελευθερία, όπως αυτή κατοχυρώνεται στα Συντάγματα των χωρών μελών. Δεύτερον, διότι η ελευθερία της διδασκαλίας, της επιστήμης και της έρευνας, είτε ιδιωτικού είτε δημοσίου χαρακτήρα, καθώς και η ελεύθερη κυκλοφορία διδασκόντων και φοιτητών από χώρα σε χώρα, αποκτούν ταυτόχρονα δύο συμπλεκόμενα κανονιστικά και νομιμοποιητικά ερείσματα: από την μία μεριά, τις ακαδημαϊκές ελευθερίες, όπως κατοχυρώνονται στην ευρωπαϊκή Χάρτα και στα εθνικά Συντάγματα, και από την άλλη μεριά, την επιχειρηματική ελευθερία, όπως κατοχυρώνεται και αυτή στα Συντάγματα σε συνδυασμό με την ελεύθερη εγκατάσταση και ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη.

Αυτή η ταυτόχρονη διασταύρωση των δύο εννόμων τάξεων με δύο ειδών ελευθερίες υποχρεώνει τον ερμηνευτή του εθνικού Συντάγματος, όταν καλείται να εφαρμόσει συνταγματικές διατάξεις, σαν και αυτές που μας απασχολούν, δηλαδή την ίδρυση πανεπιστημιακών σχολών ή την εγκατάσταση παραρτημάτων πανεπιστημίων άλλων χωρών, οφείλει να τις ερμηνεύει σε αρμονία με το νόημα που έχουν και αποκτούν κατά την συνδυαστική εφαρμογή τους με τις θεμελιώδεις ελευθερίες του δικαίου της Ένωσης. Υποχρεούται δηλαδή ο εθνικός δικαστής, εφόσον εφαρμόζει ευρωπαϊκό δίκαιο να ενεργεί ως δικαστής του δικαίου της Ένωσης και να προβαίνει σε ερμηνεία του Συντάγματος εναρμονισμένη με αυτό.

Και αυτό οφείλει να κάνει και ο Έλληνας δικαστής στην περίπτωση εφαρμογής της ελευθερίας της εγκατάστασης ενός ιδιωτικού και πάντως μη κρατικού πανεπιστημιακού ιδρύματος μιας χώρας κράτους μέλους σε μια άλλη χώρα κράτους μέλους. Να ερμηνεύσει το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 εδ. β), που επιβάλλει μια γενική και απόλυτη απαγόρευση σύστασης ιδιωτικών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων στην ελληνική επικράτεια, υπό το φως της συνταγματικής εξαγγελίας του άρθρου 16 παρ. 1Σ «της ελευθερίας της τέχνης, της επιστήμης, της έρευνας, της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της διδασκαλίας» σε συνδυασμό όμως με την αντίστοιχη διακήρυξη της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της ελευθερίας ίδρυσης πανεπιστημιακών ιδρυμάτων, όπως εξαγγέλλονται τώρα στα άρθρα 14 περ. 2 και 3 και 16 στης Ευρωπαϊκής Χάρτας των θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

298Στην απόφαση που προαναφέραμε, το Δικαστήριο καινοτομώντας ανέδειξε την κανονιστική και ερμηνευτική σημασία που έχει η Χάρτα και ειδικά η εξαγγελία της ελευθερίας ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων σε συνδυασμό και με την ακαδημαϊκή ελευθερία, τόσο για το εθνικό όσο και για την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης. Τόνισε μάλιστα απερίφραστα ότι όταν μια εθνική ρύθμιση «περιορίζει μια θεμελιώδη ελευθερία την οποία εγγυάται και η Συνθήκη ΛΕΕ, η ρύθμιση αυτή πρέπει να θεωρείται ότι συνιστά εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, οπότε πρέπει να συνάδει με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στον Χάρτη της Ένωσης [απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των ενώσεων), C-78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 101 και την εκεί μνημονευόμενη νομολογία]».

Η ακαδημαϊκή ελευθερία, εξαγγέλλεται πλέον στον Χάρτη, ρητά και λιτά στο άρθρο 14 περίοδος 2, που ορίζει ότι «[η] ακαδημαϊκή ελευθερία είναι σεβαστή». Και αυτό συνιστά μια σημαντική καινοτομία του δικαίου της Ένωσης.

Στο άρθρο 14, περίοδος 3 του Χάρτη, εξαγγέλλεται, μάλιστα, ειδικότερα «η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, με σεβασμό στις δημοκρατικές αρχές, και σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την άσκησή της».

Επιπλέον, το άρθρο 16 του Χάρτη ορίζει ότι «[η] επιχειρηματική ελευθερία αναγνωρίζεται σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές».

Στις ερμηνευτικές Επεξηγήσεις εξάλλου που συνοδεύουν τη Χάρτα διευκρινίστηκε, για να μην υπάρχει η παραμικρή αμφιβολία, ως προς την ελευθερία ίδρυσης από τα κράτη-μέλη δημόσια, ιδιωτικά ή μη κρατικά εκπαιδευτικά ιδρύματα, ότι «[η] ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων κατοχυρώνεται ως μορφή της επιχειρηματικής ελευθερίας, περιορίζεται ωστόσο από το σεβασμό των δημοκρατικών αρχών και ασκείται σύμφωνα με τις διαδικασίες που ορίζουν οι εθνικές νομοθεσίες».

Αυτό σημαίνει ότι η Χάρτα αναγνωρίζει ως δικαίωμα τη δυνατότητα ίδρυσης εκπαιδευτηρίων με τη μορφή μιας επιχείρησης στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης.

Ως πτυχή της ακαδημαϊκής ελευθερίας, υπογραμμίζει ακόμη το Δικαστήριο, θα πρέπει να νοήσουμε τόσο την ελευθερία στην έρευνα όσο και στην εκπαίδευση. Η ίδια διασφαλίζει και την ελευθερία έκφρασης και δράσης, την ελευθερία διάδοσης πληροφοριών και την ελευθερία της μάθησης και της αλήθειας. Δεν εξαντλείται άρα η διακήρυξή της στην ακαδημαϊκή ελευθερία και στην επιστημονική έρευνα, καθώς καλύπτει επίσης την ελευθερία των πανεπιστημιακών να διατυπώνουν απρόσκοπτα τις γνώμες και τις απόψεις τους (και απόφαση του ΕΔΔΑ της 27ης Μαΐου 2014, Mustafa Erdoğan κ.λπ. κατά Τουρκίας, CE:ECHR:2014:0527JUD000034604, § 40).

299Η ελευθερία ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων ως θεμελιώδες ενωσιακό δικαίωμα.

5. Αν τώρα το προηγούμενο σκεπτικό του Δικαστηρίου μεταφερθεί στην ελληνική συνταγματική πραγματικότητα, όπου υπάρχει μια συνταγματική διάταξη, που απαγορεύει ρητά την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης πανεπιστημιακού ιδρύματος ή παραρτήματος από ιδιώτη, από μια χώρα σε μια άλλη, τότε έχουμε σίγουρα περίπτωση εφαρμογής δικαίου της Ένωσης, οπότε η εθνική αυτή απαγόρευση, θα πρέπει, ανεξάρτητα αν πρόκειται για διάταξη συνταγματική, να εξεταστεί, όπως και κάθε άλλη διάταξη νόμου, αν συνάδει με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην Χάρτα των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Η τελευταία αποτελεί πλέον ένα κείμενο δεσμευτικού χαρακτήρα, που περιέχει κανόνες δικαίου, με μεγάλη ερμηνευτική σημασία. (Βασίλειος Σκουρής, πρώην Πρόεδρος του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ‘To Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων’ (Αντιφώνηση του τιμωμένου κατά την ανακήρυξή του σε επίτιμο διδάκτορα Νομικής του ΚΠΑ, 10 Ιουνίου 2011=constitutionalism-on line)

Θα πρέπει, εξάλλου, να υπογραμμιστεί, εν παρόδω, ότι ο Έλληνας νομοθέτης στον πρόσφατο νόμο για την ανώτατη εκπαίδευση (ν. 4957/2022, ΦΕΚ Α΄ 141/21-07-2022) πρόβλεψε ρητά στο άρθρο 6 την δυνατότητα ίδρυσης παραρτημάτων ελληνικών πανεπιστημίων σε αλλοδαπή χώρα. Αν το επέτρεψε για τον εαυτό του, πως μπορεί να μην το επιτρέψει και για την χώρα όπου θα εγκατασταθεί το ελληνικό παράρτημα; Δεν πρέπει να ισχύει και το αντίστροφο; Δεν θα πρέπει να ισχύει εδώ η αρχή της αμοιβαιότητας; Τι θα κάνει η χώρα μας αν ένα ιδιωτικό πανεπιστημιακό ίδρυμα της χώρας στην οποία έχει εγκατασταθεί ελληνικό πανεπιστημιακό παράρτημα ζητήσει να ιδρύσει και αυτό παράρτημα στην χώρα μας; Θα αρνηθεί όταν μάλιστα ανέχεται συνταγματικά τα ιδιωτικά Κολλέγια; Δεν άνοιξε η νομοθετική αυτή διάταξη ένα παράθυρο στην εγκατάσταση ιδιωτικών αλλοδαπών παραρτημάτων πανεπιστημίων και δεν αποτελεί αυτό υπέρβαση της απαγορευτικής συνταγματικής διάταξης;

Η ελληνική συνταγματική θεωρία είχε, πάντως, την τύχη να διαθέτει από το 2018 μια προδρομική μελέτη σχετικά με την ακαδημαϊκή ελευθερία και την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα, ενόψει της ισχύουσας συνταγματικής απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων. Δημοσιεύτηκε υπό τον εύγλωττο τίτλο: ‘Η ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων ως ενωσιακό θεμελιώδες δικαίωμα: [Ιωάννης Σαρμάς, Το άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης’, Δικαιώματα του Ανθρώπου, (ΔτΑ), 2018 77/ 647-677.

Στην εκτεταμένη εκείνη μελέτη του, ο συγγραφέας της, Ιωάννης Σαρμάς, ΔρΝ., Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου σήμερα, και πρώην Πρωθυπουργός, αναλύει εκτενώς και 300ερμηνεύει συστηματικά το σχετικό άρθρο της Χάρτας. Αξίζει τον κόπο για τις ανάγκες της παρούσας γνωμοδότησης να παραθέσουμε, αυτούσια, τα συμπεράσματά του:

«α΄) Ο Χάρτης θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης «κατοχυρώνει» στο άρθρο 14 παρ. 3 αυτού την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, καθώς δε δεν γίνεται στο άρθρο αυτό διάκριση μεταξύ εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, καλύπτονται από αυτό και τα ιδρύματα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, δηλαδή και τα πανεπιστήμια. Η εν λόγω ελευθερία είναι «μορφή της επιχειρηματικής ελευθερίας» και επομένως προστατεύεται από αυτήν η ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων από κερδοσκοπικές επιχειρήσεις».

β΄) Η ίδρυση ιδιωτικού πανεπιστημίου, είτε ως «εγκατάσταση» ιδιωτικής επιχείρησης, είτε ως «παροχή υπηρεσιών επ’ αμοιβή» αντιμετωπισθεί, υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου και τίθεται υπό την προστασία των θεμελιωδών ελευθεριών της εσωτερικής αγοράς. Αρκεί βεβαίως να μπορεί να διαπιστωθεί ότι υφίσταται, αναφορικά με την εν λόγω ίδρυση, ένα στοιχείο το οποίο προσδίδει σ’ αυτήν ενδιαφέρον από επόψεως ενδο-ενωσιακών συναλλαγών, όπως συμβαίνει όταν υφίσταται επιχειρηματικός φορέας με έδρα σε διαφορετικό Κράτος μέλος από αυτό της υποδοχής ή όταν αποδεικνύεται βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον.

(γ΄) Όποιο Κράτος μέλος εμποδίζει την υπό την ανωτέρω έννοια «εγκατάσταση» ή την παροχή υπηρεσιών επ’ αμοιβή» σε ιδιωτικό πανεπιστήμιο, παρακωλύει την εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, και έτσι, κατά το άρθρο 51 παρ. 1 του Χάρτη, «εφαρμόζει» δίκαιο της Ένωσης, με συνέπεια ο θιγόμενος να μπορεί να προβάλει παραβίαση εις βάρος του της ελευθερίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη.

(δ΄) Το Κράτος μέλος μπορεί να επικαλεσθεί προς δικαιολόγηση του μέτρου ότι η πανεπιστημιακή εκπαίδευση είναι γι’ αυτό ένα «δημόσιο αγαθό», του οποίου η ποιότητα πρέπει να διαφυλαχθεί. Μια γενική απόλυτη πάντως απαγόρευση, θεσπιζομένη ως μέσο προς επίτευξη της διαφύλαξης αυτής, στοιχειοθετεί κατάλυση και όχι ρύθμιση της διαδικασίας άσκησης της ελευθερίας και, ως εκ τούτου, έρχεται σε ευθεία αντίθεση με το γράμμα της διάταξης του άρθρου 14 παρ. 3 του Χάρτη, ενώ επιπλέον δεν φαίνεται, από τη νομολογία του Δικαστηρίου που παρατέθηκε να έχει καμία σοβαρή πιθανότητα να επιβιώσει επιτυχώς στην εφαρμογή σ’ αυτήν του τεστ της αναλογικότητας».

Η γενική και απόλυτη απαγόρευση της εγκατάστασης ιδιωτικών πανεπιστημιακών σχολών με την επίκληση του άρθρου 16 παρ. 8 εδ. β) Σ, θα πρέπει να θεωρηθεί ασύμβατη με το ενωσιακό δίκαιο και άρα ανεφάρμοστη.

6. Μένει να εξεταστεί, αν η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων αντέχει στη δοκιμασία του δικανικού γνώμονα της αναλογικότητας, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 25 παρ. 1Σ. και εφαρμόζεται στο δίκαιο της Ένωσης.

301Το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη ορίζει ότι «οποιοσδήποτε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και των ελευθεριών που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από το νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο αυτών των δικαιωμάτων και των ελευθεριών. Προκειμένου να τηρείται η αρχή της αναλογικότητας, οι περιορισμοί επιτρέπονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος τους οποίους αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και των ελευθεριών των τρίτων».

Θα πρέπει να επισημανθεί εδώ ότι η δικανική αρχή της αναλογικότητας είναι κοινή και επιτελεί την ίδια σταθμιστική λειτουργία, ως σταθμιστικός γνώμονας, τόσο στο ενωσιακό όσο και το εθνικό μας δίκαιο.

Με αυτήν ακριβώς την ερμηνευτική πρόσληψη εφαρμόστηκε στην περίφημη απόφαση του «βασικού μετόχου», που απασχόλησε επί μία δεκαετία την ελληνική συνταγματική νομολογία και θεωρία και αποτέλεσε μια hard case υπόθεση για τα ελληνικά νομολογιακά δεδομένα. (βλ. AΝΤΩΝΗ ΜΑΝΙΤΑΚΗ, ‘Η Προτεραιότητα Εφαρμογής του Κοινοτικού Δικαίου Έναντι του Συντάγματος, η Εναρμονισμένη με το Κοινοτικό Ερμηνεία του και η Τεχνική της Αναλογικότητας (με αφορμή το τέλος του «Βασικού Μετόχου»), σε: ‘Το Δικαστήριο της ΕΕ Εγγυητής της εύρυθμης λειτουργίας της Ένωσης και των δικαιωμάτων των πολιτών’, Συνέδριο προς τιμήν του Βασιλείου Σκουρή, Σάκκουλας, 2016, σ. 97-104).

Στην υπόθεση εκείνη επίδικο αντικείμενο ήταν κάτι εντελώς παρόμοιο με αυτό που μας απασχολεί εδώ: η ερμηνεία του άρθρου 14 παρ. 9Σ, η οποία όριζε και ορίζει ότι ‘η ιδιότητα του ιδιοκτήτη, εταίρου ή βασικού μετόχου…είναι ασυμβίβαστη με την ιδιότητα του ιδιοκτήτη, εταίρου ή βασικού μετόχου κλπ…επιχείρησης’ δημοσίων έργων ή προμηθευτών του δημοσίου. Το ίδιο ίσχυε και για τα παρένθετα συγγενικά πρόσωπα που ήταν φορείς της ίδιας ιδιότητας’.

Η παραπάνω συνταγματική πρόβλεψη καθιέρωνε κατά τη νομολογία του ΔΕΕ έναν γενικό και απόλυτο περιορισμό στην άσκηση μιας επιχειρηματικής δραστηριότητας και προσέβαλε την αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού με τρόπο υπέρμετρο και μη αναγκαίο χωρίς να εξυπηρετεί σκοπό δημοσίου συμφέροντος, από αυτούς που είναι επιτρεπτοί και προβλέπονται από το δίκαιο της Ένωσης.

Το Συμβούλιο της Επικρατείας, μετά την απάντηση που έλαβε στα ερωτήματά του από το Δικαστήριο, προχώρησε σε μια εναρμονισμένη με το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του επίδικου συνταγματικού περιορισμού κρίνοντάς τον με γνώμονα την αρχή της αναλογικότητας, την οποία ρητά κατοχυρώνει άλλωστε το ελληνικό Σύνταγμα. Στην πραγματικότητα ο Έλληνας δικαστής προκειμένου να παρακάμψει την δοκιμαζόμενη ερμηνευτικά διάταξη του άρθρου 14 παρ. 9 του Συντάγματος, προέβη σε μια ερμηνευτική υπέρβαση της κρινόμενης συνταγματικής διάταξης, παρακάμπτοντάς την.

302Αυτό είχε ως έννομη συνέπεια, η ασύμβατη με το δίκαιο της Ένωσης διάταξη του άρθρου 14 παρ. 9Σ να εξακολουθεί μεν τυπικά να ισχύει, να παραμένει όμως ανεφάρμοστη, κανονιστικά νεκρή, εφόσον είχε κριθεί από το ΣτΕ ότι το νόημά της, έτσι όπως είχε καθιερωθεί, βρισκόταν σε δυσαρμονία με αρχές και ελευθερίες του δικαίου της Ένωσης. (ΣτΕ 3470/ 2011, ΣτΕ 3670/2006 και ΔΕΚ, 213/2007, υπόθεση Βασικού μετόχου, Απόφαση της 16/12/2008).

Το νομολογιακό αυτό δεδομένο δημιουργεί έναν στέρεο νομολογιακό προηγούμενο, που έχει διαπλαστεί από κοινού μετά από έναν γόνιμο ερμηνευτικό διάλογου του εθνικού δικαστή και του δικαστή της Ένωσης. Ο κανόνας αυτός, υποχρεώνει τον Έλληνα δικαστή και νομοθέτη να τον λαμβάνουν σοβαρά υπόψη τους και να τον χρησιμοποιούν ως «νομολογιακό δεδομένο» σε κάθε όμοια με εκείνη υπόθεση, που καλούνται να κρίνουν ή να αποφασίσουν.

Άλλωστε, η ερμηνευτική αυτή τάση επιβεβαιώθηκε πρόσφατα και με την ΣτΕ 727/2022 η οποία έκρινε ότι παρά τη ρητή διατύπωση της διάταξης του άρθρου 17 παρ 5 του Κώδικα περί Δικηγόρων (ν. 4194/2013) που ορίζει ρητά ότι «. Ο ενδιαφερόμενος (απόφοιτος Νομικής Σχολής αλλοδαπού Πανεπιστημίου) δύναται να συμμετάσχει μόνο τρεις φορές στην εξέταση κάθε μαθήματος» για να αποκτήσει το δικαίωμα εγγραφής στα μητρώα ασκούμενων δικηγόρων, «πρέπει να ερμηνευθεί σε συμφωνία τόσο με τις συνταγματικές αρχές της επαγγελματικής ελευθερίας και της αναλογικότητας, όσο και με τις θεμελιώδεις ελευθερίες κυκλοφορίας των εργαζομένων και εγκατάστασης που κατοχυρώνονται στα άρθρα 45 και 49 της ΣΛΕΕ, τα οποία, κατά την πάγια νομολογία του Δ.Ε.Ε (βλ. απόφαση της 31ης Μαρτίου 1993, υπόθεση C-19/92, ......, απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2009, υπόθεση C-45/08, ...., απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, υπόθεση C-298/14, ..., απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2020, υπόθεση C-218/19, ....., κ.ά.), αντιτίθενται σε εθνικά μέτρα που είναι ικανά να παρακωλύσουν ή να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση των ελευθεριών αυτών από τους υπηκόους της Ένωσης. Υπό το φως των υπερνομοθετικών αυτών διατάξεων και αρχών, η επίμαχη διάταξη έχει την έννοια ότι δεν αποκλείει τη δυνατότητα του ενδιαφερομένου να υποβάλει νέα αίτηση εγγραφής στα βιβλία ασκουμένων δικηγόρων, (παρά τις τρεις αποτυχίες) κατ` επίκληση νέων στοιχείων, από τα οποία αποδεικνύεται η μεταγενέστερη της ανεπιτυχούς εξέτασης, επαρκής ενασχόλησή του με το γνωστικό αντικείμενο του μαθήματος στο οποίο είχε αρχικά αποτύχει». Κατά το ΣτΕ δηλαδή η ερμηνεία μιας διάταξης της ελληνικής νομοθεσίας πρέπει να προσαρμοστεί στο δίκαιο της Ε.Ε ακόμη και εάν η διατύπωση της εθνικής διάταξης είναι επαρκώς σαφής.

Αν μεταφέραμε τώρα τα νομολογικά δεδομένα που εξετάσαμε, εθνικά και ενωσιακά, στην περίπτωση που μας απασχολεί θα καταλήγαμε, χωρίς δισταγμό, στη διαπίστωση ότι η ισχύουσα συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικού παραρτήματος αλλοδαπού 303πανεπιστημίου δεν συνάδει με τις θεμελιώδεις ελευθερίες του Χάρτη, την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικού ιδρύματος με την μορφή επιχείρησης ούτε με την ελευθερία εγκατάστασης. Αντιστρατεύεται εξάλλου ευθέως τις συνταγματικές διατάξεις «της ελευθερίας της τέχνης, της επιστήμης και της διδασκαλίας» καθώς και την ρητά, συνταγματικά καθιερωμένη στο άρθρο 106 παρ. 2Σ «ιδιωτική οικονομική πρωτοβουλία», εφόσον και αυτές ερμηνευτούν με τις αντίστοιχες ελευθερίες του δικαίου της Ένωσης, που προαναφέραμε. Ούτε φαίνεται, άλλωστε, η κρινόμενη απαγόρευση, η οποία εισάγει έναν γενικό και απόλυτο περιορισμό, να υπηρετεί έναν θεμιτό κατά το δίκαιο της Ένωσης σκοπό δημοσίου συμφέροντος, που να είναι συναφής, αναγκαίος και ανάλογος με την αυστηρότητα της απαγόρευσης. Η κρινόμενη είναι, προφανώς, υπέρμετρη σε σχέση με το πλήγμα που έχει επέλθει στις ενωσιακές και συνταγματικές ελευθερίες που αναφέραμε.

Η επιβαλλόμενη επομένως συνταγματικά, υπό τις παρούσες συνθήκες, ερμηνεία της επίμαχης διάταξης άρθρου 16 παρ. 5 και 8Σ είναι να θεωρηθεί ότι η συνταγματική απαγόρευση της σύστασης ιδιωτικών ανώτατων σχολών, εφόσον αποκλείει με τρόπο γενικό και απόλυτο την εγκατάσταση στην ελληνική επικράτεια ιδιωτικών αλλοδαπών παραρτημάτων πανεπιστημίων, είναι ανεφάρμοστη, ως προς αυτό της το νόημα και πρέπει να παραμεριστεί, στο μέτρο φυσικά που η εφαρμογή της εμπίπτει στο πεδίο του Δικαίου της Ένωσης, δεδομένου ότι υπάρχει, άλλωστε, διασυνοριακός σύνδεσμος.

Οι διμερείς ή πολυμερείς διεθνείς, κρατικές, συμφωνίες του άρθρου 28 και η υπερ-νομοθετική ισχύ τους.

7. Ένα επί πλέον όπλο για την αποδυνάμωση της συνταγματικής απαγόρευσης της εγκατάστασης παραρτήματος ξένου ιδιωτικού και γενικότερα μη κρατικού πανεπιστημίου χώρας της ΕΕ στην ελληνική επικράτεια θα ήταν η σύναψη και εφαρμογή μιας διμερούς ή πολυμερούς διακρατικής εκπαιδευτικής συμφωνίας.

Και αυτό, κατά πρώτο λόγο, διότι μια παρόμοια διεθνής συμφωνία γίνεται «με την επικύρωσή της αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου και υπερισχύει από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου» (άρθρο 28 παρ. 1Σ). Διαθέτει άρα υπερνομοθετική ισχύ. Οι προβλέψεις της υπερισχύουν της ελληνικής σχετικής πανεπιστημιακής νομοθεσίας, σε ό,τι αφορά βεβαίως μόνο το πεδίο της εφαρμογής της, που περιλαμβάνει την ίδρυση και λειτουργία πανεπιστημιακού παραρτήματος χώρας της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Ελλάδα και το αντίστροφο, της Ελλάδας σε χώρες ΕΕ.

304Αυτό συνεπάγεται ότι το ελληνικό κράτος αναλαμβάνει την αμοιβαία διεθνή, υπερνομοθετική, δέσμευση να επιτρέψει την εγκατάσταση αλλοδαπού πανεπιστημιακού παραρτήματος στην ελληνική επικράτεια. Η διεθνής αυτή δέσμευση υπερισχύει και παραμερίζει κάθε αντίθετη προς τις προβλέψεις της συμφωνίας ρύθμιση της ισχύουσας πανεπιστημιακής νομοθεσίας, ενώ οι ίδιες οι συμφωνίες μπορούν να προσθέσουν νέες ρυθμίσεις που αποκλίνουν ενδεχομένως από τις ισχύουσες.

Η κύρωσή τους γίνεται, εξάλλου, υπό τον όρο τα αμοιβαιότητας και του «σεβασμού των δημοκρατικών αρχών και της άσκησής τους σύμφωνα με τις διαδικασίες που ορίζουν οι εθνικές νομοθεσίες τους».

Είναι αυτονόητο, άλλωστε, ότι μια διακρατική εκπαιδευτική συμφωνία Ελλάδος με χώρες της ΕΕ, ή με τρίτες χώρες που έχουν υπογράψει τις διεθνείς συμφωνίες ΠΟΕ και GATS-όπως θα δούμε, σχετικά με αυτές τις συμφωνίες, αναλυτικά, πιο κάτω- που θα επιτρέπουν ή θα νομιμοποιούν την εγκατάσταση στην ελληνική επικράτεια παραρτήματος αλλοδαπού πανεπιστημίου, με προέλευση χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή τρίτης προς αυτήν χώρας, θα πρέπει να προνοεί, επί πλέον, ότι η εγκατάστασή του θα υπόκειται, οπωσδήποτε, σε ιδρυματική και τμηματική αξιολόγηση καθώς και σε πιστοποίηση ποιότητας σπουδών κάθε ακαδημαϊκής μονάδας, σύμφωνα με την ελληνική νομοθεσία, όπως ισχύει και για τα κρατικά πανεπιστήμια. Η πιστοποίηση θα διενεργείται από μια αναγνωρισμένη αρχή αξιολόγησης ή πιστοποίησης ποιότητας ανώτατης εκπαίδευσης, όπως αυτές λειτουργούν σε Ελλάδα (ΑΘΑΑΕ) και ΕΕ και είναι μέλη του Ευρωπαϊκού Δικτύου Αρχών Διασφάλισης Ποιότητας (European Association for Quality Assurance in Higher Education - ENQA) και του Ευρωπαϊκού Μητρώου Αρχών Διασφάλισης Ποιότητας (European Quality Assurance Register - EQAR). ‘Όπως αναφέρεται στο άρθρο 298 του νόμου 4957/2022 για την ανώτατη εκπαίδευση.

Ένας δεύτερος λόγος που δικαιολογεί και νομιμοποιεί τις διεθνείς αυτές εκπαιδευτικές συμφωνίες είναι ότι η ελεύθερη εγκατάσταση μη κρατικών πανεπιστημιακών παραρτημάτων και η παροχή εκ μέρους τους εκπαιδευτικών, ερευνητικών και εν γένει επιστημονικών υπηρεσιών επ’ αμοιβή εμπίπτουν σίγουρα στο πεδίο εφαρμογής του Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και διέπονται άρα τόσο από τις θεμελιώδεις οικονομικές ελευθερίες της Συνθήκης της ΛΕΕ, των οποίων η άσκηση συνεπικουρείται ερμηνευτικά με την επίκληση της ακαδημαϊκής ελευθερίας, όπως κατοχυρώνεται στην Ευρωπαϊκή Χάρτα των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

Από τα προηγούμενα συνάγεται, ακόμη, ότι και οι διμερείς ή πολυμερείς εκπαιδευτικές συμφωνίες, όπως είναι η GATS, (Γενική συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών, στην οποία περιλαμβάνεται και κατάλογος τομέων εφαρμογής, όπου αναφέρεται ως τομέας και οι υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Ενταγμένη στην διεθνή συνθήκη 305ΠΟΕ) έχουν άμεση και ευθεία εφαρμογή στην εσωτερική έννομη τάξη και υπερισχύουν κάθε άλλης αντίθετης ρύθμισης της νομοθεσίας και μπορούν να παρακάμπτουν ακόμη και συνταγματικές διατάξεις με αντίθετο περιεχόμενο, εφόσον αυτές ερμηνευτούν υπό το φως των θεμελιωδών ελευθεριών και του Δικαίου της ΕΕ και ειδικά εν όψει της ερμηνευτικής δήλωσης του άρθρου 28Σ, που ορίζει ότι οι διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης στηρίζονται συνταγματικά και στη πρόβλεψη του άρθρου 28 παρ. 2 και 3Σ.

Η αναγνώριση εκχώρηση συνταγματικών αρμοδιοτήτων σε διεθνείς οργανισμούς συνεπάγεται, αναπόφευκτα, κάθε φορά που συντελείται, άδηλη τροποποίηση του νοήματος συνταγματικών διατάξεων, που ρυθμίζουν την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών στην εσωτερική έννομη τάξη (Βλ. αναλυτικά για τις άδηλες τροποποιήσεις το ημέτερο, Συνταγματικό Δίκαιο, Ι., Σάκκουλας, 2004, σ. 358-432).

Θα πρέπει, πάντως, να επισημανθεί ότι με τις συγκεκριμένες διακρατικές, διεθνείς συμφωνίες δεν εκχωρούνται ούτε αναγνωρίζονται ακαδημαϊκές λειτουργίες στην δικαιοδοσία της ΕΕ ή σε άλλο διεθνή οργανισμό. Αντίθετα οι ακαδημαϊκές λειτουργίες των παραρτημάτων με την διακρατική συμφωνία παραμένουν, όπως ήταν στη δικαιοδοσία των συμβαλλομένων κρατών. Δεν θίγεται έτσι η αρχή ότι τα θέματα παιδείας δεν έχουν εκχωρηθεί στην αρμοδιότητα της ΕΕ ούτε η ισχύουσα κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των χωρών-μέλη και της ΕΕ.

Άλλωστε, η οργάνωση και λειτουργία των παραρτημάτων, εντάσσεται στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Χώρου Ανώτατης Εκπαίδευσης και Έρευνας.

Το κράτος διατηρεί, ακέραια, την εποπτεία του και επί των παραρτημάτων, όπως απαιτεί το Σύνταγμα για τα κρατικά πανεπιστήμια, και δεν απεκδύεται της δικαιοδοσίας που έχει δυνάμει του άρθρου 16 να ρυθμίζει και να ελέγχει τα της ακαδημαϊκής οργάνωσης και λειτουργίας τους μέσω της ΕΘΑΑΕ.

Οι διεθνείς αυτές διακρατικές συμφωνίες συνιστούν, τέλος, από μόνες τους, μορφή πραγμάτωσης της ενωσιακής, οικονομικής, ελευθερίας παροχής υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, υπό τον όρο της αμοιβαιότητας και της αμοιβαίας αναγνώρισης της ισοδυναμίας των πτυχίων και τίτλων σπουδών των δύο χωρών. Δεν έχουν για τον λόγο αυτόν, εφόσον μάλιστα, ρυθμίζουν, εξαντλητικά, οι ίδιες το αντικείμενο της συμφωνίας, ανάγκη από εκτελεστικό νόμο για να εφαρμοστούν. Θα απαιτηθεί, ωστόσο, νόμος τροποποιητικός του ισχύοντος νόμου της ΑΘΑΑΕ, που θα προβλέπει ειδικά για τα παραρτήματα, κατ’ αναλογίαν αυτού που ισχύει για τα κρατικά, τους όρους και τις διοικητικές διαδικασίες της εγκατάστασής τους και τα της ιδρυματικής ή τμηματικής αξιολόγησης, της ποιότητας των προγραμμάτων σπουδών και των ερευνών και της εν γένει λειτουργίας τους.

306Η επέκταση των εγγυήσεων ελευθερίας του Δικαίου της Ένωσης και στις εκπαιδευτικές συμφωνίες με τρίτες χώρες που είναι μέρη της συμφωνίας του «Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου» (ΠΟΕ) και της GATS.

8. Ανακύπτει το ερώτημα αν η εγκατάσταση αλλοδαπών ανώτατων εκπαιδευτικών παραρτημάτων σε διαφορετικό της έδρας τους κράτος της ΕΕ και η κατ’ αυτόν τον τρόπο παροχή πανεπιστημιακών υπηρεσιών, μπορεί να ισχύσει και για χώρες που δεν είναι μέλη της ΕΕ. Θα μπορούσε, υπό την προϋπόθεση ότι οι παρεχόμενες υπηρεσίες από τις χώρες αυτές σε κράτη-μέλη της ΕΕ θα διέπονταν από το ενωσιακό δίκαιο. Και αυτό συντρέχει με τις τρίτες χώρες που είναι μέρη της διεθνούς πολυμερούς συμφωνίας ΠΟΕ και έχουν υπογράψει και τη συνθήκη της Γενικής Συμφωνίας για τις Συναλλαγές στον τομέα των Υπηρεσιών GATS. Την πολυμερή αυτή διεθνή Συμφωνία έχει υπογράψει και η ΕΕ. Στην περίπτωση αυτή τυχόν εκπαιδευτική συμφωνία με τις χώρες αυτές διέπεται, ως προς την ισχύ και εφαρμογής της, και από το Δίκαιο της Ένωσης. Το Δικαστήριο της ΕΕ έχει επανειλημμένως αποφανθεί ότι κάθε διεθνής συμφωνία η οποία συνάπτεται από την Ένωση συνιστά, από την έναρξη της ισχύος της, αναπόσπαστο μέρος του Δικαίου της Ένωσης.

Η Συμφωνία για την ίδρυση του ΠΟΕ, της οποίας η GATS αποτελεί μέρος, υπογράφηκε από την Ένωση και, στη συνέχεια, εγκρίθηκε από αυτήν στις 22 Δεκεμβρίου 1994 με την απόφαση 94/800. Τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 1995. Επομένως, οι ΠΟΕ και GATS αποτελούν μέρος του Δικαίου της Ένωσης.

Επ’ αυτού, η νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ είναι εύγλωττη και σαφής. Σε μια σχετικά πρόσφατη απόφασή του, όταν κλήθηκε να κρίνει αν η πρόβλεψη εκπαιδευτικής νομοθεσίας της Ουγγαρίας, που επιτρέπει την εγκατάσταση αλλοδαπού πανεπιστημίου μόνο υπό την προϋπόθεση να παρέχει το ίδιο τις ίδιες εκπαιδευτικές υπηρεσίες και στη χώρα προέλευσής του, αποφάνθηκε (υπόθεση C-66/18, απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020 Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (σκ. 140, υπόθεση Soros) ότι «… το άρθρο XVII της GATS άπτεται της κοινής εμπορικής πολιτικής» και «η διάταξη αυτή έχει σημασία για την εξέταση της ως άνω αιτίασης μόνο στον βαθμό που η επίμαχη απαίτηση εφαρμόζεται στην περίπτωση των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων τα οποία έχουν την έδρα τους σε τρίτο κράτος που είναι μέλος του ΠΟΕ». «το άρθρο 76, παράγραφος 1, στοιχείο b, του ουγγρικού νόμου για την τριτοβάθμια εκπαίδευση απαιτεί από τους ενδιαφερόμενους παρόχους υπηρεσιών οι οποίοι επιθυμούν να παρέχουν υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης μέσω σταθερής εγκατάστασης στην Ουγγαρία να παρέχουν ήδη, στην πράξη, υπηρεσίες διδασκαλίας στην τριτοβάθμια εκπαίδευση εντός του κράτους της έδρας τους».

307«Η απαίτηση όμως αυτή ενδέχεται να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την ελευθερία εγκατάστασης στην Ουγγαρία για τους υπηκόους άλλου κράτους μέλους οι οποίοι θα επιθυμούσαν να εγκατασταθούν στην Ουγγαρία προκειμένου να παρέχουν εκεί υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Κατά συνέπεια, η απαίτηση παροχής υπηρεσιών διδασκαλίας στο κράτος της έδρας του εκπαιδευτικού ιδρύματος συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ. Τα μέτρα αυτά περιορίζουν τόσο την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, την οποία εγγυάται το άρθρο 14, παράγραφος 3, του Χάρτη, όσο και την επιχειρηματική ελευθερία, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη».

Και το Δικαστήριο καταλήγει ότι «η Ουγγαρία παρέβη, στο βαθμό που η διάταξη αυτή εφαρμόζεται στην περίπτωση των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων τα οποία έχουν την έδρα τους σε τρίτη χώρα μέλος του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο XVII της Γενικής Συμφωνίας για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών, GATS, που περιλαμβάνεται στο παράρτημα 1 B της Συμφωνίας για την ίδρυση του Παγκοσμίου Οργανισμού Εμπορίου, η οποία υπογράφηκε στο Μαρακές και εγκρίθηκε με την απόφαση 94/800, καθώς και, στον βαθμό που η διάταξη αυτή εφαρμόζεται στην περίπτωση των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, τα οποία έχουν την έδρα τους σε άλλο κράτος μέλος, τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και από το άρθρο 16 της Οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά».

Από τη νομολογία που μόλις παρατέθηκε μπορούμε να συναγάγουμε, ως γενικότερο κανόνα, ότι είναι δυνατόν να συναφθεί εκπαιδευτική σύμβαση εγκατάστασης παραρτήματος με τρίτη χώρα, εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως Μ. Βρετανία ή Η.Π.Α., οι οποίες έχουν υπογράψει τη διεθνή σύμβαση ΠΟΕ μαζί με το παράρτημα της Γενικής Συμφωνίας για τις Συναλλαγές στο τομέα των υπηρεσιών GATS, (στον κατάλογο των τομέων της εφαρμογής της περιλαμβάνονται ρητά και οι υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης) και είναι οι ίδιες μέλη του διεθνούς αυτού οργανισμού, στον οποίο έχει προσχωρήσει άλλωστε, και είναι μέλος του και η ΕΕ.

Επειδή το νομικό αυτό καθεστώς του διεθνούς αυτού οργανισμού διασταυρώνεται με το πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, τα κράτη που μετέχουν στους διεθνείς αυτούς οργανισμούς, δεσμεύονται από το ενωσιακό δίκαιο και οφείλουν να το σέβονται και μπορούν να το επικαλούνται προς όφελός τους και να απαιτούν από τα άλλα συμβαλλόμενα κράτη να ενεργούν στις διεθνείς συναλλαγές ή στην παροχή εκπαιδευτικών υπηρεσιών σύμφωνα με τους ορισμούς του Δικαίου της Ένωσης. Τα κράτη δε της ΕΕ είναι υποχρεωμένα να τηρούν και αυτά έναντι των τρίτων αυτών χωρών τις ίδιες δεσμεύσεις, 308που έχουν αναλάβει και εφαρμόζουν για τους εαυτούς τους, και να αποφεύγουν συμπεριφορές που συνεπάγονται άνιση ή δυσμενέστερη ή διαφορετική γι αυτές μεταχείριση σε σχέση με τις χώρες της ΕΕ.

Άρα, το νομικό καθεστώς που διέπει τις διακρατικές εκπαιδευτικές συμφωνίες μεταξύ χωρών της ΕΕ επεκτείνεται και διέπει και τις αντίστοιχες συμφωνίες με τρίτες, ως προς την ΕΕ χώρες, που είναι μέλη της GATS.

Συμπέρασμα.

Επομένως, αν η γενική και απόλυτη απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικού πανεπιστημίου του άρθρου 16 παρ. 5 και 8Σ ερμηνευόταν σε αρμονία με τις αρχές της ελεύθερης εγκατάστασης ατόμων και επιχειρήσεων και με τη ρητή κατοχύρωση της ακαδημαϊκής ελευθερίας ίδρυσης εκπαιδευτηρίων μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται και τα πανεπιστήμια, όπως κατοχυρώνονται στη συνθήκη της ΕΕ και στη Χάρτα των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, θα διαπιστώναμε ότι η γενική και απόλυτη, απαγορευτική αυτή συνταγματική διάταξη δεν είναι συμβατή με το Δίκαιο της Ένωσης, σε ό,τι αφορά ειδικά την απαγόρευση εγκατάστασης παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων, είτε κρατικών είτε μη κρατικών.

Η σύμφωνη με το Δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του Συντάγματος επιβάλλεται από την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28. Με βάση την ερμηνευτική αυτή μέθοδο οφείλουμε να αποδώσουμε στη σχετική απαγορευτική διάταξη νόημα συμβατό με αυτό των ακαδημαϊκών και οικονομικών ελευθεριών της ΕΕ, και ειδικά της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών επ’ αμοιβή.

Η απαίτηση ερμηνείας της επίδικης διάταξης σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο θα μπορούσε επικουρικά, αλλά αποφασιστικά, να ενισχυθεί, και με τη σύναψη διακρατικής εκπαιδευτικής συμφωνίας, που να προβλέπει τη δυνατότητα της αμοιβαίας εγκατάστασης παραρτημάτων, σύμφωνα με τις προβλέψεις και τις έννομες συνέπειες του άρθρου 28Σ. Η εν λόγω συμφωνία, ως υπέρτερης ισχύος του κοινού νόμου, μπορεί να παρακάμπτει ή και να αντιτίθεται σε διατάξεις ισχύουσας εκπαιδευτικής νομοθεσίας.

Στο ίδιο νομικό καθεστώς υπάγονται και την ίδια μεταχείριση έχουν και οι τρίτες προς την ΕΕ χώρες, που έχουν υπογράψει τις Συμφωνίες ΠΟΕ-GATS, αφού υπόκεινται και αυτές στο ενωσιακό δίκαιο και καλούνται να το εφαρμόσουν ή να το επικαλεστούν στη συγκεκριμένη περίπτωση.

Για όλους αυτούς του λόγους θα πρέπει να θεωρηθεί ότι δεν υπάγεται στη συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημιακών σχολών και η εγκατάσταση 309μη κρατικών παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων στην ελληνική επικράτεια. Μια αντίθετη ερμηνεία του σχετικού άρθρου 16 παρ. 8, εδ. β)Σ θα ήταν ασύμβατη με το ενωσιακό δίκαιο και θα καθιστούσε την εν λόγω διάταξη, ως προς το νόημά της αυτό, αντισυνταγματική και άρα ανεφάρμοστη.

Η συγκεκριμένη άρα συνταγματική διάταξη παραμένει, ως προς το εν λόγω νόημά της, ανενεργή, μέχρι την αναθεώρησή της.

Αντώνης Μανιτάκης

[*] Ο κ. Αντώνης Μανιτάκης είναι ομότιμος καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου Α.Π.Θ. Επικεφαλής της επιστημονικής επιτροπής της Νομικής του Πανεπιστημίου Λευκωσίας.

[1]. Βλ. Ν. ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ, Πέρα από το άρθρο 16Σ, τα πριν και τα μετά, Μεταίχμιο, 2007, σελ. 139-160.