1Η αδικοπρακτική ευθύνη του Δημοσίου από παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του κατά το εσωτερικό δίκαιο (άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ)

Ελ. Γεωργούτσου,

Εφέτης Διοικητικών Δικαστηρίων

Η αδικοπρακτική ευθύνη του Δημοσίου από παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του κατά το εσωτερικό δίκαιο (άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ) έχει παγίως κριθεί (βλ. ΣτΕ 1501/2014 Ολ., 1139/2013, 980/2002 κ.ά.) ότι στηρίζεται, από την άποψη κανόνων υπέρτερης τυπικής ισχύος, στο άρθρο 4 παρ. 5 του Σ. που επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας από τη μη σύννομη δράση των οργάνων του Κράτους, όταν, δηλαδή, παραβιάζεται κανόνας δικαίου με τον οποίο προστατεύεται ορισμένο ατομικό δικαίωμα ή συμφέρον κατά την ενάσκηση της δημόσιας εξουσίας που έχει ανατεθεί στα όργανα του Δημοσίου. Επίσης, η εν λόγω αξίωση για αποζημίωση έχει κριθεί (βλ. ΑΠ 40/1998 Ολ.) ότι εμπίπτει και στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1 του Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ με το σκεπτικό ότι η αξίωση αυτή αποτελεί περιουσιακό στοιχείο επί προσβολής δικαιώματος. Εν όψει, λοιπόν, της θεμελίωσης της εξωσυμβατικής ευθύνης του Δημοσίου για αποζημίωση τόσο στο Σ. όσο και στο Π.Π.Π., συνάγεται ότι δεν επιτρέπεται ο νομοθετικός αποκλεισμός της. Όμως, προβληματισμός ανέκυψε αν στοιχειοθετείται ευθύνη κατά το άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ στις περιπτώσεις ζημιογόνου δράσεως α) των οργάνων της νομοθετικής λειτουργίας κατά την άσκηση ή παράλειψη άσκησης της νομοθετικής ή κανονιστικής αρμοδιότητας και β) των οργάνων που είναι ενταγμένα στη δικαστική λειτουργία.

Αα) Εκ του ότι ο νομοθέτης είτε με νόμο είτε με κανονιστική διοικητική πράξη καθορίζει, γενικότερα, τους όρους του αδίκου, έπεται ότι δεν μπορεί να προκύψει, έστω και αν προκαλείται ζημία σε τρίτο, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση εκτός εάν από τη νομοθέτηση ή από την παράλειψή της γεννάται αντίθεση προς υπερκειμένους κανόνες δικαίου. Εξ άλλου, επειδή η νομοθέτηση αποτελεί εκδήλωση κρατικής κυριαρχίας, παρανομία από παράλειψη νομοθέτησης μόνον κατ’ εξαίρεση είναι νοητή, όπως επί παραλείψεως ψήφισης τυπικού νόμου που προβλέπεται ρητά σε μία συνταγματική διάταξη ως αναγκαίος για την άσκηση συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος.

1) Με την 3587/1997 απόφαση-πιλότο του ΣτΕ κρίθηκε ότι διάταξη τυπικού νόμου κατά το μέρος που προβλέπει τη χορήγηση στεγαστικού επιδόματος μόνο στους αξιωματικούς των Ενόπλων Δυνάμεων και όχι της Ελληνικής Αστυνομίας, το στρατιωτικό προσωπικό της οποίας τελεί υπό παρόμοιες συνθήκες με τους στρατιωτικούς των Ενόπλων Δυνάμεων, αντίκειται στη συνταγματική αρχή της ισότητας, αφού με τη ρύθμιση αυτή χωρεί διαφορετική μεταχείριση καταστάσεων που τελούν κάτω από παρόμοιες συνθήκες και άρα, συντρεχουσών και των λοιπών προϋποθέσεων του 105 ΕισΝΑΚ, θεμελιούται ευθύνη προς αποζημίωση.

Αντίθετα, με τις 754/2011, 1141/1999 7μ κ.ά. αποφάσεις του ΣτΕ απορρίφθηκε αγωγή αποζημίωσης αυτοκινητιστών που ζητούσαν αποκατάσταση κατ’ άρθρο 105 ΕισΝΑΚ της προκληθείσας ζημίας από την εφαρμογή διατάξεων του ν. 2175/1993 (ανάκληση δικαιώματος θέσης σε κυκλοφορία αυτοκινήτων δημόσιας χρήσης) λόγω αντίθεσης, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 5 παρ. 1 του Σ. Το σκεπτικό είναι ότι η ανάπτυξη της δραστηριότητας αυτής συνιστούσε αντικείμενο δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια, και άρα δεν ήταν το αποτέλεσμα συνταγματικώς κατοχυρωμένης, ως ατομικού δικαιώματος, ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας. Επομένως, η αφαίρεση με το ν. 2175/1993 του παραχωρηθέντος δημοσίας φύσεως προνομίου λόγω μεταβολής των αντιλήψεων του νομοθέτη ως προς τον καλύτερο, για το συμφέρον του κοινωνικού συνόλου, τρόπο εκτελέσεως του συγκοινωνιακού έργου δεν αντιβαίνει στο άρθρο 5 (παρ. 1 και 3) του Συντάγματος.

22) Αξιοσημείωτη είναι η με αρ. 13/2006 του Ειδικού Δικαστηρίου (άρθρο 88 του Σ.) με την οποία κρίθηκε ότι γεννάται αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από την παράλειψη των οργάνων της νομοθετικής λειτουργίας να θεσπίσουν με ειδικό νόμο ρύθμιση, με την οποία οι αποδοχές των προέδρων των ανωτάτων δικαστηρίων να ανέρχονται τουλάχιστον στο ύψος των αποδοχών του προέδρου της ΕΕΤΤ, όπως επιτάσσει το άρθρο 88 παρ. 2 συνδυαστικά με το άρθρο 26 του Σ.

Αντίθετα, με τις 898/2014, 1942/2013,4702/2011 κ.ά αποφάσεις του ΣτΕ απορρίφθηκε αγωγή αποζημίωσης ακτημόνων καλλιεργητών θιγόμενων από τη επαναδημιουργία της λίμνης Κάρλα λόγω αντισυνταγματικής (άρθρο 4 παρ. 1 Σ.) παράλειψης του νομοθέτη να θεσπίσει διάταξη για χορήγηση κοινωνικής αποκατάστασης αντίστοιχης αυτής για τους θιγόμενους από το φράγμα Σμοκόβου (άρθρο 7 του ν. 1859/1989) διότι, κατά τις ειδικότερες σκέψεις, δεν τελούν υπό όμοιες συνθήκες με τους ανωτέρω.

Αβ) Αναφορικά, περαιτέρω, με την παράνομη άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας, η ουσιαστική παρανομία έγκειται είτε στην ανυπαρξία εξουσιοδοτικής διάταξης ή στην ύπαρξη μεν, μη έγκυρης όμως εξουσιοδοτικής διάταξης ικανής να παράσχει νόμιμο έρεισμα στην έκδοση της εν λόγω πράξης, όπως όταν δεν πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 43 παρ. 2 του Σ ή όταν αυτή παρέχει εξουσιοδότηση προς ρύθμιση αντικειμένου ως προς το οποίο υπάρχει στο Σ. επιφύλαξη υπέρ τυπικού νόμου (βλ. άρθρο 78 παρ. 4 Σ.) ή όταν ορίζει σαφώς κριτήρια για την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας που αντιβαίνουν στο Σ., οπότε η κανονιστική πράξη πάσχει την ίδια με εκείνη ουσιαστική αντισυνταγματικότητα είτε στην ίδια την κανονιστική πράξη όταν εκδίδεται καθ’ υπέρβαση ή κατά παράβαση της εξουσιοδοτικής διάταξης. Αναφορικά με την παράνομη παράλειψη άσκησης κανονιστικής αρμοδιότητας επισημαίνεται ότι αυτή ως εξαίρεση νοείται υπό την έννοια ότι συντελείται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Και αυτό, διότι η χορήγηση στην κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση εξουσίας για θέσπιση κανονιστικής ρύθμισης απόκειται στην ευχέρειά της και δεν συνιστά υποχρέωση. Όμως, τέτοια υποχρέωση συντρέχει είτε όταν η νομοθετική εξουσιοδότηση, ερμηνευόμενη εν όψει κανόνων υπέρτερης τυπικής ισχύος που διέπουν την υπό ρύθμιση σχέση, επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση για την έκδοση της πράξεως, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις (καθιέρωση ευθέως από το νόμο αγώγιμου δικαιώματος) και καταλείπει στον κανονιστικό νομοθέτη να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες, αναγκαίους για την αποτελεσματική άσκηση αυτού, είτε όταν η υποχρέωση της Διοικήσεως να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος, οπότε, λόγω της παράλειψης θέσπισης της επιβαλλόμενης συμπληρωματικής κανονιστικής ρύθμισης, θα καθίστατο ανενεργό το εκ του νόμου δικαίωμα (πρβλ. ΣτΕ 4917/2012, 211/2006, 1978/2002 κ.ά.).

1) Ανώνυμες εταιρείες που έχουν ως αντικείμενο επιχειρηματικής δραστηριότητας την παραγωγή και εμπορία αλεύρων ζήτησαν με αγωγή αποζημίωση προς αποκατάσταση της ζημίας από τον παράνομο καθορισμό με αγορανομική διάταξη ανώτατης τιμής πώλησης κατώτερο από το κόστος παραγωγής. Με τις 1686/2002 και 3624/2001 αποφάσεις του ΣτΕ, αφού προκρίθηκε ερμηνεία του εξουσιοδοτικού νόμου (Αγορανομικού Κώδικα) σύμφωνα με το άρθρο 5 παρ. 1 του Σ που διασφαλίζει την ελεύθερη οικονομική λειτουργία των επιχειρήσεων ώστε να είναι βιώσιμες σε μία ανταγωνιστική αγορά, έκρινε ότι η οριζόμενη από την αγορανομική διάταξη ανώτατη τιμή πώλησης όχι μόνον δεν μπορεί να υπολείπεται του κόστους παραγωγής, αλλά πρέπει να περιλαμβάνει και ένα εύλογο προσδοκώμενο ποσοστό κέρδους, με αποτέλεσμα αυτή η αγορανομική διάταξη να είναι προεχόντως παράνομη ως εκδοθείσα κατά παράβαση των προϋποθέσεων που έτασσε η εξουσιοδοτική διάταξη του Αγορανομικού Κώδικα και να θεμελιώνεται ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση, συντρεχουσών και των λοιπών νομίμων προϋποθέσεων.

2) Ακολούθως, με τη 2544/2013 7μ. απόφαση του ΣτΕ κρίθηκε ότι η έκδοση των π.δ/των βάσει της ρητής πρόβλεψης στο άρθρο 25 παρ. 2 περίπτ. γ΄ του ν. 1404/1983 προκειμένου να ορισθούν με αυτά τα επαγγελματικά δικαιώματα των αποφοίτων Τ.Ε.Ι. καθίσταται υποχρεωτική για την Διοίκηση. Η παράλειψη αυτής να εκδώσει τα διατάγματα συνιστά παράβαση του άρθρου 16 παρ. 7 του Συντάγματος, αλλά και του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, διότι αποστερεί τους πτυχιούχους Τ.Ε.Ι. από τη δυνατότητα να συμμετέχουν ελεύθερα στην οικονομική ζωή της χώρας (ΣτΕ 4917/2012).

Αντίθετα, με την 3901/2013 απόφαση του ΣτΕ κρίθηκε ότι δεν είναι παράνομη η παράλειψη του αρμόδιου Υφυπουργού να εγκρίνει συνταχθείσα αναλογιστική μελέτη, όπως προβλεπόταν στον εξουσιοδοτικό νόμο που αφορούσε επικουρικό ταμείο και γι’ αυτό δεν είναι παράνομη˙ περαιτέρω, η μη αναπροσαρμογή της επικουρικής σύνταξης της ενάγουσας βάσει της μελέτης αυτής, διότι από την εξουσιοδοτική διάταξη δεν προκύπτει ότι η διοίκηση δεσμεύεται κατά τρόπο άμεσο από αυτήν, ώστε να υποχρεώνεται σε έκδοση πράξης για τον καθορισμό του ύψους των επικουρικών συντάξεων και τον ανακαθορισμό των ήδη καταβαλλομένων σύμφωνα με τα αποτελέσματα της αναλογιστικής μελέτης, αλλά, αντιθέτως, προέκυπτε ότι κρίνει ελεύθερα τη σκοπιμότητα για την έκδοση ή μη της κανονιστικής πράξης εκτιμώντας την οικονομική κατάσταση του ασφαλιστικού φορέα.

Β) Περαιτέρω, με την 1501/2014 απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ κρίθηκε ότι ο σκοπός του άρθρου 4 παρ. 5 του Σ πραγματώνεται όταν αποκατάσταση τέτοιας ζημίας καθίσταται δυνατή επί ζημιογόνου δράσεως οιουδήποτε κρατικού οργάνου, άρα και των οργάνων της δικαστικής λειτουργίας, χωρίς να μπορεί να συναχθεί αποκλεισμός της αστικής ευθύνης από το άρθρο 99 του Σ. (ενδιαφέρουσα η άποψη της μειοψηφίας). Ακολούθως, κρίθηκε ότι υπάρχει πεδίο αναλογικής εφαρμογής του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ προς ανόρθωση της προκληθείσας ζημίας από τη ζημιογόνο δράση των ανωτέρω, μέχρις ότου ο νομοθέτης ρυθμίσει ειδικώς την ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις οργάνων της δικαστικής λειτουργίας, υπό την προϋπόθεση ότι η ζημία μπορεί να αποδοθεί μόνο σε πρόδηλο σφάλμα τους, δηλαδή σε κατάφωρη παραβίαση του εφαρμοστέου δικαίου (ενωσιακού ή εθνικού) και όχι σε απλή παρανομία, όπως αυτή συνάγεται από την ανωτέρω διάταξη. Ο πρόδηλος χαρακτήρας του σφάλματος προκύπτει από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της συγκεκριμένης περιπτώσεως, βάσει των οποίων η δικαστική πλάνη καθίσταται συγγνωστή ή ασύγγνωστη, κρίση που συνάπτεται με το βαθμό ακρίβειας και σαφήνειας του παραβιασθέντος κανόνα δικαίου.