Πρόσφατη νομολογία
28 Μαρ 2023
ΟλΣτΕ 177/2023: Προδικαστικά ερωτήματα προς το ΔΕΕ ως προς τον χαρακτηρισμό της Τουρκίας ως ασφαλούς τρίτης χώρας για κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία
Με την κρινόμενη αίτηση ζητήθηκε η ακύρωση της κοινής απόφασης 42799/3.6.2021 του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών και του Υπουργού Μετανάστευσης και Ασύλου, με τίτλο «Καθορισμός τρίτων χωρών που χαρακτηρίζονται ως ασφαλείς και κατάρτιση εθνικού καταλόγου, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 86 του ν. 4636/2019 (Α´ 169)», με την οποία, κατόπιν της 8815/14.5.2021 εισήγησης του Διοικητή της Υπηρεσίας Ασύλου, καταρτίσθηκε εθνικός κατάλογος ασφαλών τρίτων χωρών που περιλαμβάνει την Τουρκία ως ασφαλή τρίτη χώρα για τους αιτούντες διεθνή προστασία με χώρα καταγωγής την Συρία, το Αφγανιστάν, το Πακιστάν, το Μπαγκλαντές και την Σομαλία. Με το δε μεταγενέστερο, από 3.3.2022 «υπόμνημα αίτησης συνέχισης δίκης» ζητήθηκε α) κατ’ επίκληση του άρθρου 32 παρ. 3 του π.δ. 18/1989, η ακύρωση της κοινής απόφασης 458568/15.12.2021 των ιδίων Υπουργών, με τίτλο «Τροποποίηση της υπ’ αρ. 42799/03.06.2021 κοινής απόφασης των Υπουργών Μετανάστευσης και Ασύλου ...», καθ’ ό μέρος με την απόφαση αυτή, κατόπιν της 438958/7.12.2021 νεότερης εισήγησης του Διοικητή της Υπηρεσίας Ασύλου, καθορίζεται η Τουρκία ως ασφαλής τρίτη χώρα για τους ανωτέρω αιτούντες διεθνή προστασία (ήτοι τους αιτούντες με χώρα καταγωγής την Συρία, το Αφγανιστάν, το Πακιστάν, το Μπαγκλαντές και την Σομαλία) και β) η συνέχιση της δίκης ως προς την αρχικώς προσβληθείσα 42799/3.6.2021 κοινή υπουργική απόφαση και η ακύρωση της πράξης αυτής. Η υπόθεση εισήχθη λόγω σπουδαιότητας, στην Ολομέλεια του ΣτΕ. Εν προκειμένω, από το άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, συνάγεται ότι το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιτρέπει την απόκλιση από τον κανόνα της κατ’ αρχήν εξέτασης των αιτήσεων διεθνούς προστασίας επί της ουσίας, μεταξύ άλλων και στην περίπτωση των ασφαλών τρίτων χωρών (έννοια, η οποία σημειωτέον δεν αντίκειται στην Σύμβαση της Γενεύης, την ΕΣΔΑ ή το γενικό διεθνές δίκαιο). Ο ν. 4939/2016 προέβλεψε συναφώς ότι η αίτηση διεθνούς προστασίας απορρίπτεται ως απαράδεκτη, μεταξύ άλλων, όταν μια τρίτη χώρα (χώρα που δεν είναι μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης) θεωρείται ως ασφαλής τρίτη χώρα για τον αιτούντα (άρθρο 84 παρ. 1 περ. γ΄) διότι πληρούνται σωρευτικά τα αναφερόμενα στο άρθρο 86 παρ. 1 του νόμου σχετικά κριτήρια. Περαιτέρω, εκτός από την εφαρμογή της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας σε ατομικές περιπτώσεις αιτούντων διεθνή προστασία, ο νόμος (άρθρο 86 παρ. 2 και 3) προέβλεψε και την κατάρτιση εθνικού καταλόγου ασφαλών τρίτων χωρών στον οποίο περιλαμβάνονται οι χώρες που χαρακτηρίζονται ως γενικά ασφαλείς για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων. Όταν μία τρίτη χώρα έχει χαρακτηρισθεί ως γενικά ασφαλής, ο αιτών διεθνή προστασία φέρει το βάρος της προβολής και απόδειξης των ισχυρισμών ότι η εν λόγω χώρα δεν είναι ασφαλής για την ατομική περίπτωσή του, ενόψει των συγκεκριμένων συνθηκών υπό τις οποίες τελεί. Οι εκδιδόμενες κατ’ εφαρμογή του άρθρου 86 παρ. 2 και 3 του ν. 4636/2019 κοινές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες χαρακτηρίζεται τρίτη χώρα ως γενικά ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, αφορούν τις έννομες σχέσεις κατηγορίας υποκειμένων δικαίου, ο αριθμός των οποίων (ήτοι των αιτούντων διεθνή προστασία, οι οποίοι ανήκουν στην συγκεκριμένη κατηγορία) δεν μπορεί να προσδιορισθεί εκ των προτέρων. Έχουν, ως εκ τούτου, οι αποφάσεις αυτές κανονιστικό χαρακτήρα και η ένδικη αμφισβήτησή τους ανήκει στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Τόσο το πρώτο αιτούν σωματείο όσο και η δεύτερη αιτούσα αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία νομιμοποιούνται στην άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως. Ειδικώς, η αιτούσα εταιρεία νομιμοποιείται στην άσκηση της αιτήσεως κατά το άρθρο 47 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, εφόσον πάντως εφαρμόσθηκε το προϊσχύσαν δίκαιο (Εμπορικός Νόμος) –χωρίς η σχετική ευθύνη να βαρύνει αποκλειστικά την ίδια- από τα κατά το δίκαιο αυτό αρμόδια κρατικά όργανα ως προς τις προϋποθέσεις απόκτησης νομικής προσωπικότητας από αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία (και όχι το ισχύον περί καταχώρισης στο Γ.Ε.ΜΗ.). Η δίκη συνεχίζεται ως προς την 458568/15.12.2021 ΚΥΑ και καταργείται ως προς την 42799/3.6.2021 ΚΥΑ. Λόγος ακυρώσεως περί αναρμοδιότητας του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών απορρίφθηκε ως αβάσιμος. Η επίκληση διατάξεως οδηγίας, η οποία δεν είναι αρκούντως σαφής, ακριβής και απαλλαγμένη αιρέσεων ώστε να έχει άμεσο αποτέλεσμα, δεν μπορεί να καταλήγει, βάσει αποκλειστικώς του δικαίου της Ένωσης, στο να μην εφαρμόζεται από δικαστήριο κράτους μέλους μια διάταξη του εθνικού δικαίου». Διάφορο δε είναι το ζήτημα ότι στην περίπτωση διατάξεων οδηγίας που δεν έχουν άμεσο αποτέλεσμα, τα εθνικά δικαστήρια έχουν την υποχρέωση να ερμηνεύουν, στο μέτρο του δυνατού, το εσωτερικό τους δίκαιο κατά τρόπο σύμφωνο με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων και των επίμαχων διατάξεων της οδηγίας, εφαρμόζοντας τις αναγνωρισμένες από το εσωτερικό δίκαιο ερμηνευτικές μεθόδους. Η αρχή της σύμφωνης προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου δεν μπορεί να χρησιμεύσει πάντως ως βάση για να θεμελιώσει ερμηνεία contra legem του εσωτερικού δικαίου κράτους μέλους. Περαιτέρω, σύμφωνα με παλαιότερη νομολογία του ΣτΕ (ΣτΕ Ολομ. 2347, 2348/2017), από την αντιπαραβολή των διατάξεων του, μεταφερθέντος στο εσωτερικό δίκαιο με το άρθρο 86 του ν. 4636/2019, επίμαχου άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ με τις διατάξεις των άρθρου 35 («πρώτη χώρα ασύλου», άρθρο 85 ν. 4636/2019) και 39 («ευρωπαϊκή ασφαλής τρίτη χώρα», η οποία δεν έχει μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη) της ίδιας οδηγίας προκύπτει ότι τρίτη χώρα, η οποία έχει επικυρώσει την Σύμβαση της Γενεύης με γεωγραφικό περιορισμό, μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ασφαλής, κατά την έννοια των άρθρων 86 του ν. 4636/2019 και 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ εφόσον τηρεί την αρχή της μη επαναπροώθησης και παρέχει επαρκή προστασία ορισμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως, μεταξύ άλλων, του δικαιώματος πρόσβασης στην υγειονομική περίθαλψη και την αγορά εργασίας. Ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του επιδιωκόμενου σκοπού της εξασφάλισης της κατά το δυνατόν ταχείας εξέτασης των αιτήσεων διεθνούς προστασίας, ενόψει και των οριζομένων στο άρθρο 18 του ΧΘΔ, το άρθρο 38 της οδηγίας (και, αντιστοίχως, το άρθρο 86 του ν. 4636/2019) έχει την έννοια ότι δεν είναι δυνατός ο χαρακτηρισμός τρίτης χώρας ως ασφαλούς εφόσον δεν προκύπτει ότι θα καταστεί εφικτή η εισδοχή ή η επανεισδοχή του αιτούντος διεθνή προστασία στην εν λόγω τρίτη χώρα διότι, στην αντίθετη περίπτωση, θα παρατεινόταν απλώς ο χρόνος εξέτασης του υποβληθέντος αιτήματος διεθνούς προστασίας και η αβεβαιότητα του αιτούντος ως προς το καθεστώς παραμονής του στην χώρα στην οποία υπέβαλε το αίτημα, χωρίς να αποκλείεται ο κίνδυνος επαναπροώθησής του σε χώρα στην οποία κινδυνεύει να υποστεί δίωξη και το ενδεχόμενο διατάραξης των διεθνών σχέσεων των κρατών. Η άποψη ότι η δυνατότητα εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού αιτούντος προστασία στην τρίτη χώρα αποτελεί προϋπόθεση του χαρακτηρισμού τρίτης χώρας ως ασφαλούς, έχει αποτυπωθεί εξάλλου σε κείμενα ηπίου δικαίου του Συμβουλίου της Ευρώπης και έχει υποστηριχθεί και από μερίδα της θεωρίας του διεθνούς δικαίου, ενώ την έχουν υιοθετήσει δικαστήρια και άλλων κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Περαιτέρω, η διαπίστωση της συνδρομής της προϋπόθεσης της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού στην ασφαλή τρίτη χώρα περιλαμβάνει την εξέταση τόσο του υφιστάμενου στην εν λόγω χώρα νομικού καθεστώτος (ήτοι της τυχόν ανάληψης σχετικής νομικής υποχρέωσης εκ μέρους της τρίτης χώρας) όσο και της εν τοις πράγμασι συμμόρφωσης της τρίτης χώρας προς τις αναληφθείσες σχετικές υποχρεώσεις της. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι, στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος καταρτίσει εθνικό κατάλογο γενικά ασφαλών τρίτων χωρών, κάνοντας χρήση της παρεχομένης από το άρθρο 38 παρ. 2 της οδηγίας σχετικής ευχέρειας, δεν επιτρέπεται, για τους λόγους ταχείας ολοκλήρωσης της εξέτασης των αιτημάτων διεθνούς προστασίας που αναφέρθηκαν παραπάνω, να χαρακτηρισθεί κανονιστικώς ως ασφαλής, τρίτη χώρα εφόσον δεν διαπιστώνεται η συνδρομή της προαναφερθείσας προϋπόθεσης – της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής στην χώρα αυτή – και ως προς τα δύο προεκτεθέντα επί μέρους σκέλη της. (Μειοψ.). Το ΣτΕ έκρινε ότι ικανοποιείται η κατά τα ανωτέρω, προκύπτουσα από το άρθρο 38 παρ. 4 της οδηγίας (και, αντιστοίχως, το άρθρο 86 παρ. 5 του ν. 4636/2019) προϋπόθεση, ως προς το πρώτο («νομικό») σκέλος της. Ως προς το δεύτερο, όμως, σκέλος της, το οποίο αφορά την εν τοις πράγμασι συμμόρφωση της Τουρκίας προς τις εν λόγω νομικές υποχρεώσεις της, η ίδια προϋπόθεση δεν ικανοποιείται, αφού δεν προκύπτει ότι πραγματοποιείται η επανεισδοχή στην Τουρκία των αιτούντων διεθνή προστασία, των οποίων τα αιτήματα έχουν απορριφθεί ως απαράδεκτα για τον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας», αλλά, αντιθέτως, όπως ρητώς αναφέρεται στο από 3.12.2021 υπηρεσιακό σημείωμα του Τμήματος Διαδικασιών και Εκπαίδευσης της Υπηρεσίας Ασύλου, το οποίο συνοδεύει την 438958/21/7.12.2021 εισήγηση του Διοικητή της Υπηρεσίας Ασύλου, στην συνέχεια της οποίας εκδόθηκε η επίδικη Κοινή Υπουργική Απόφαση …, «Από τον Μάρτιο του 2020 έως και σήμερα [δηλαδή για διάστημα που υπερβαίνει τους είκοσι μήνες] οι επιστροφές από την Ελλάδα στην Τουρκία έχουν παγώσει», χωρίς μάλιστα διάκριση ως προς την νομική βάση (διεθνείς συμφωνίες ή κοινή δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης και Τουρκίας, κατά τα προαναφερθέντα) δυνάμει της οποίας διατάσσονται οι επιστροφές. Ούτε μπορεί να γίνει δεκτό, όπως ισχυρίζεται το Δημόσιο με το από 28.3.2022, μετά την συζήτηση, υπόμνημα των Υπουργών Εξωτερικών και Μετανάστευσης και Ασύλου, ότι η ανωτέρω προσβαλλόμενη πράξη δεν πάσχει από την άποψη αυτήν, προεχόντως διότι τα συναφώς προβαλλόμενα, ότι πρόκειται για προσωρινή «και κατά το μάλλον ή ήττον δικαιολογημένη [λόγω της συγκυρίας] μη εφαρμογή [της κοινής δήλωσης της 18.3.2016]» («η Τουρκία προσωρινά, λόγω της πανδημίας COVID, (γεγονός παγκόσμιο και αναμφισβήτητο), δεν δέχεται επανεισδοχές το τελευταίο χρονικό διάστημα»), δεν ευρίσκουν έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου. Ούτε προκύπτει εξάλλου ότι ερευνήθηκε από την αρμόδια αρχή το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της Τουρκίας ως προς το ζήτημα αυτό στο προσεχές μέλλον. Για τον λόγο, συνεπώς, αυτόν, θα έπρεπε, κατά την γνώμη που πλειοψήφησε ως προς την ερμηνεία του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ και του άρθρου 86 του ν. 4636/2019, να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη 458568/15.12.2021 κοινή απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών και του Υπουργού Μετανάστευσης και Ασύλου, κατά το μέρος που καθορίζεται με αυτήν η Τουρκία ως ασφαλής τρίτη χώρα για τους αιτούντες διεθνή προστασία με χώρα καταγωγής την Συρία, το Αφγανιστάν, το Πακιστάν, το Μπαγκλαντές και την Σομαλία. (Μειοψ.). Δοθέντος όμως ότι γεννήθηκαν εύλογες αμφιβολίες ως προς την έννοια του άρθρου 38 της οδηγίας, το Δικαστήριο ανέβαλε την οριστική του κρίση και διατύπωσε προς το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: α) Το άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική (κανονιστική) ρύθμιση, με την οποία χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία τρίτη χώρα, η οποία έχει μεν αναλάβει την νομική υποχρέωση να επιτρέπει την επανεισδοχή στο έδαφός της των εν λόγω κατηγοριών αιτούντων διεθνή προστασία, προκύπτει, όμως, ότι για μεγάλο χρονικό διάστημα (που στην συγκεκριμένη περίπτωση υπερβαίνει τους είκοσι μήνες) η χώρα αυτή αρνείται την επανεισδοχή και δεν προκύπτει ότι ερευνήθηκε το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της χώρας στο προσεχές μέλλον; Ή β) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην τρίτη χώρα δεν αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της εθνικής (κανονιστικής) πράξης, με την οποία χαρακτηρίζεται τρίτη χώρα ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, αλλά αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της ατομικής πράξης, με την οποία απορρίπτεται συγκεκριμένο αίτημα διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτο για τον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας»; Ή γ) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην «ασφαλή τρίτη χώρα» πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά την στιγμή της εκτέλεσης της απόφασης, όταν η απόφαση αυτή περί απόρριψης του αιτήματος διεθνούς προστασίας βασίζεται στον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας»;
Σύνδεσμος
ΟλΣτΕ 177/2023 - Πλήρες κείμενο
