Το αιτούν δικαστήριο (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) υπέβαλε στο ΔΕΕ αίτηση προδικαστικής απόφασης, στο πλαίσο της δίκης «Urban Vision SpA κατά Comune di Milano, Digital Vox Srl, πρώην A & C Network Srl», με αντικείμενο την ερμηνεία των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ, της Οδηγίας 2014/23/ΕΚ, αναφορικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, του άρθρου 12 της Οδηγίας 2006/123/ΕΚ, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, καθώς και των αρχών της αναλογικότητας, της χρηστής διοίκησης και της αποτελεσματικότητας. Η αίτηση υπεβλήθη στο πλαίσιο της ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, του Δήμου Μιλάνου και της Digital Vox Srl, πρώην A & C Network Srl, σχετικά με την ανάθεση σύμβασης στην κοινοπραξία που αποτελείται από τις Digital Vox και Vox Communication Srl, με αντικείμενο τον σχεδιασμό, την προμήθεια, την τοποθέτηση, τη διαχείριση και τη συντήρηση αυτόματων δημόσιων τουαλετών. Το έτος 2021, ο Δήμος Μιλάνου δημοσίευσε στον ιστότοπό του δημόσια προκήρυξη με την οποία ζητούσε την «υποβολή προτάσεων βελτίωσης» της πρότασης που είχε λάβει από την κοινοπραξία, η οποία περιγραφόταν λεπτομερώς στην εν λόγω προκήρυξη. Η προκήρυξη προέβλεπε ότι ο υποβάλλων την πρόταση είχε τη δυνατότητα, σε περίπτωση που δεν επιλεγόταν ως ανάδοχος, να προσαρμόσει, εντός προθεσμίας δεκαπέντε ημερών, την πρότασή του ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη που θεωρείται η καλύτερη και να οριστεί ανάδοχος εφόσον δήλωνε ότι δεσμευόταν να εκπληρώσει τις συμβατικές του υποχρεώσεις υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που είχε προτείνει ο αρχικός ανάδοχος και να καταβάλει στον τελευταίο τα έξοδα στα οποία είχε υποβληθεί για την προετοιμασία της προσφοράς του. Κατά την κρίση του αιτούντος δικαστηρίου, το δικαίωμα προτεραιότητας θα μπορούσε να δικαιολογηθεί στον βαθμό που η αξιοποίηση των πρωτοβουλιών του ιδιωτικού τομέα συνιστά εφαρμογή της αρχής της οριζόντιας επικουρικότητας, και αποτελεί έκφραση ενός τρόπου συνεργασίας που μπορεί να καταστήσει αποτελεσματικότερη, από άποψη χρόνου και πόρων, την επίτευξη των δημοσίων συμφερόντων. Η διαδικασία χρηματοδότησης έργων, η οποία διέπεται από τον οικείο κώδικα δημοσίων συμβάσεων, διεξάγεται σε τρία στάδια. Στο τρίτο στάδιο, βάσει της εγκριθείσας μελέτης σκοπιμότητας, κινείται διαδικασία υποβολής προσφορών στην οποία καλείται ο φορέας υλοποίησης ο οποίος διαθέτει και δικαίωμα προτεραιότητας. Σύμφωνα, μάλιστα, με το αιτούν δικαστήριο, το δικαίωμα προτεραιότητας προωθεί τον μετασχηματισμό της Διοίκησης με την απόκτηση νέων γνώσεων, χαρακτηριστικών του ιδιωτικού τομέα, και τονώνει την επιχειρηματικότητα. Η αναγκαία αρχή διαφάνειας φαίνεται να τηρείται εν προκειμένω, δεδομένου ότι το δικαίωμα προτεραιότητας προβλέπεται ρητώς τόσο στις διατάξεις του κώδικα δημοσίων συμβάσεων, όσο και στην απόφαση του Δήμου Μιλάνου (2020) και στην προκήρυξη που δημοσιεύθηκε στις 20 Ιουλίου 2021. Ανεξαρτήτως της διαπίστωσης του ότι το δικαίωμα προτεραιότητας συνεπάγεται διαπραγμάτευση μεταξύ του φορέα υλοποίησης και της αναθέτουσας αρχής, το εν λόγω δικαίωμα παρέχει αναμφισβήτητα στον φορέα τη δυνατότητα να τροποποιήσει την προσφορά του μετά την κατάθεσή της, πράγμα το οποίο απαγορεύεται από την αρχή της ίσης μεταχείρισης. Περαιτέρω, η αναθέτουσα αρχή μπορεί, κατ’ εξαίρεση, να τροποποιήσει τη σειρά των κριτηρίων ανάθεσης προκειμένου να ληφθεί υπόψη προσφορά η οποία προτείνει καινοτόμους λύσεις με εξαιρετικό επίπεδο λειτουργικών απαιτήσεων που δεν θα μπορούσε να είχε προβλέψει μια επιμελής αναθέτουσα αρχή. Η εξαιρετική αυτή περίπτωση προϋποθέτει τη λήψη όχι πρότασης για κίνηση διαδικασίας, όπως η διαδικασία χρηματοδότησης έργων, αλλά μάλλον προσφοράς απευθυνόμενης στην αναθέτουσα αρχή στο πλαίσιο διαγωνισμού. Το γεγονός ότι το δικαίωμα προτεραιότητας προωθεί τον μετασχηματισμό της Διοίκησης με την απόκτηση νέων γνώσεων, χαρακτηριστικών του ιδιωτικού τομέα, και τονώνει την επιχειρηματικότητα, δεν εντάσσει κατ’ ανάγκην τον εν λόγω σκοπό στους λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας, οι οποίοι, κατά τη ΣΛΕΕ, είναι οι μόνοι που μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 3 § 1 της Οδηγίας 2014/23/ΕΕ έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να χορηγεί στον φορέα υλοποίησης στο πλαίσιο διαδικασίας χρηματοδότησης έργων δικαίωμα προτεραιότητας το οποίο του παρέχει τη δυνατότητα, σε περίπτωση που η οικεία σύμβαση δεν του ανατεθεί αρχικώς, να προσαρμόσει την προσφορά του ώστε να αντιστοιχεί σε εκείνη του αρχικώς επιλεγέντος αναδόχου και να επιτύχει κατ’ αυτόν τον τρόπο να του ανατεθεί η σύμβαση υπό τον όρο ότι θα επιστρέψει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ο αρχικός ανάδοχος για την προετοιμασία της προσφοράς του και έως ποσού ανερχόμενου κατ’ ανώτατο όριο στο 2,5 % της εκτιμώμενης αξίας των επενδύσεων που αναμένονται από τον ανάδοχο βάσει της μελέτης σκοπιμότητας στην οποία βασίζεται η πρόσκληση υποβολής προσφορών.